Sentenza n. 6258/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto ministeriale 6 luglio 2022, il decreto ministeriale 6 ottobre 2022, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e il provvedimento della Provincia autonoma di Bolzano di recupero delle somme dovute per il payback relativo agli anni 2015-2018. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale degli artt. 17 d.l. 98/2011, 9-ter d.l. 78/2015 e 18 d.l. 115/2022, per violazione di numerosi parametri costituzionali, della CEDU, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e del TFUE; la violazione dei principi eurounitari di proporzionalità, ragionevolezza, uguaglianza, parità di trattamento, non discriminazione, libertà d'impresa e tutela dell'affidamento; nonché vizi propri degli atti, consistenti nella violazione degli artt. 17 d.l. 98/2011 e 9-ter d.l. 78/2015, degli artt. 3 e 7 ss. l. 241/1990 e delle linee guida ministeriali, nell'asserita retroattività della fissazione dei tetti regionali, nella lesione dell'affidamento maturato in sede di gara e di esecuzione dei contratti, nel mancato rispetto delle scansioni temporali normative, nel difetto di istruttoria e motivazione, nel travisamento dei fatti, nell'erroneità dei presupposti, nell'illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, sviamento, violazione della proporzionalità e ingiustizia manifesta. Sono state inoltre contestate la mancata attivazione di strumenti alternativi di ripiano, l'omesso scomputo dei costi dei servizi accessori, il computo del fatturato al lordo dell'IVA e la conoscibilità dei dati utilizzati per il calcolo.

La decisione

Il TAR ha respinto i primi tre motivi. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ritenendo costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback per il quadriennio 2015-2018 e applicabili le medesime conclusioni ai principi della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Il sistema non è stato ritenuto retroattivo né lesivo dell'affidamento, poiché già dal 2015 le imprese conoscevano, o avrebbero dovuto conoscere secondo l'ordinaria diligenza, l'esistenza del tetto di spesa, le percentuali di ripiano e il criterio di partecipazione proporzionale al fatturato; la successiva fissazione del tetto regionale al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard ha confermato una misura già nota a livello nazionale. Il payback è stato ritenuto estraneo alle procedure di gara e ai singoli contratti, operando sulla sfera patrimoniale complessiva dell'impresa senza modificare quantità, prezzi o condizioni delle forniture. Sono state inoltre respinte le censure relative agli strumenti alternativi di ripiano, anche in considerazione del fondo istituito dal d.l. 34/2023 e della riduzione della quota dovuta; la censura sulla mancata conoscenza dei dati è stata ritenuta generica, non essendo stato attivato uno specifico accesso; il computo del fatturato al lordo dell'IVA è stato ritenuto funzionale al calcolo proporzionale della quota e non comportante un'accollo dell'IVA dovuta dagli enti del Servizio sanitario nazionale. Quanto al motivo 3.4, relativo al provvedimento di recupero della Provincia autonoma di Bolzano, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L'attività provinciale è stata qualificata come meramente vincolata, tecnico-contabile, ricognitiva e riepilogativa, priva di potere autoritativo e incidente su un rapporto obbligatorio a valle degli atti statali di determinazione e certificazione del superamento del tetto. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'importo dovuto ed è devoluta al giudice ordinario. È stata ammessa la riassunzione davanti a quest'ultimo entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17 d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il superamento a carico della regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il payback: individua le quote di ripiano a carico delle aziende, il criterio proporzionale basato sul fatturato, la rilevazione del superamento del tetto e la procedura di individuazione delle aziende obbligate.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e dei dati contabili.

• art. 18 d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter d.l. 78/2015, attribuendo a regioni e province autonome l'individuazione delle aziende soggette al ripiano e dei relativi importi.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito il fondo di 1.085 milioni di euro e previsto la riduzione della quota di ripiano al 48%, misura estesa a tutte le aziende dalla Corte costituzionale.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale è stato dichiarato il difetto di giurisdizione, entro il termine indicato dal giudice.

• art. 133 c.p.a.

  È richiamato per escludere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nella controversia relativa al provvedimento provinciale di recupero.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ricondotto il payback a un contributo di solidarietà soggetto a riserva di legge, ritenendo tuttavia rispettata tale riserva.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto il meccanismo ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria e di tutela della salute.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha escluso, per il payback 2015-2018, la violazione dei principi di irretroattività, tutela dell'affidamento e libertà d'impresa.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha esteso a tutte le aziende fornitrici la riduzione al 48% della quota di ripiano prevista dall'art. 8, comma 3, d.l. 34/2023.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non è retroattivo né lesivo del legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio proporzionale basato sul fatturato risultavano già previsti dalla legge al momento delle gare e delle forniture.
• Il payback opera esternamente ai contratti di fornitura e alle procedure di gara: non modifica quantità, prezzi o condizioni dell'appalto, ma incide sulla sfera patrimoniale complessiva dell'impresa fornitrice in ragione del superamento del tetto di spesa sanitaria.
• Il computo del fatturato al lordo dell'IVA, se utilizzato in modo omogeneo per determinare l'incidenza percentuale dell'impresa sul totale della spesa per dispositivi medici, costituisce un criterio di riparto della quota di ripiano e non comporta l'accollo all'impresa dell'IVA dovuta dagli enti del Servizio sanitario nazionale.
• Quando la regione o la provincia autonoma si limita, sulla base di presupposti e criteri già determinati dalla legge e dagli atti statali, a verificare dati contabili, individuare l'elenco dei fornitori e quantificare matematicamente la quota dovuta, essa esercita un'attività vincolata e priva di potere autoritativo.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell'importo di payback richiesto con il provvedimento regionale o provinciale, in quanto attinente a un'obbligazione patrimoniale e a un diritto soggettivo, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l'atto è formalmente denominato provvedimento e prevede la propria impugnabilità davanti al giudice amministrativo.

Come è indicizzato