Sentenza n. 528/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato la diffida del 27 giugno 2025 e la nota dell’8 settembre 2025, deducendo violazione dei principi costituzionali e della legge n. 241/1990, eccesso di potere, difetto di base normativa e incompetenza della Questura. In particolare, ha contestato: la genericità e pretestuosità delle prescrizioni; l’asserita incertezza sulla legittimazione del nuovo presidente, benché risultante dal RUNTS e dal verbale assembleare; la richiesta di una sede operativa distinta dalla sede legale; l’obbligo di una nuova uniforme approvata dal Prefetto; l’obbligo di apporre livree sui veicoli; la richiesta di uno statuto sezionale; e l’applicazione alle guardie zoofile della disciplina generale sulle guardie particolari giurate. L’amministrazione ha eccepito la tardività dell’impugnazione della diffida e ha sostenuto che la nota dell’8 settembre 2025 fosse meramente interlocutoria, nonché la legittimità delle prescrizioni imposte.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato irricevibile nella parte relativa alla diffida del 27 giugno 2025, perché impugnata oltre il termine decadenziale, scaduto il 26 settembre 2025. La nota dell’8 settembre 2025 è stata invece ritenuta direttamente lesiva e autonomamente impugnabile, pur essendo endoprocedimentale, poiché aveva arrestato il procedimento di approvazione del regolamento di servizio e predeterminato le conseguenze della mancata conformazione. Il TAR ha qualificato la nota come atto plurimotivato: ciascuna ragione autonoma sarebbe stata sufficiente a sorreggerla. Ha accolto le censure riguardanti la legittimazione del presidente, ritenendo decisiva l’iscrizione del rappresentante legale nel RUNTS, opponibile anche alla Questura, e ha escluso la necessità di un ulteriore statuto sezionale, poiché lo statuto nazionale disciplinava anche il funzionamento delle articolazioni territoriali. Ha invece respinto le censure relative alla base normativa e all’ampiezza dei poteri del Questore, riconoscendo agli artt. 2 e 3 del r.d.l. n. 1952/1935 un’ampia discrezionalità nella disciplina del servizio delle guardie particolari giurate. Ha ritenuto legittime e non irragionevoli le prescrizioni relative alla sede associativa, reputando necessaria l’indicazione di un luogo preciso, accessibile ai controlli dell’autorità senza violare l’inviolabilità del domicilio; quella relativa all’approvazione prefettizia dell’uniforme, non potendo l’associazione invocare il decreto riferito a un diverso soggetto giuridico; quella concernente le livree dei veicoli, in considerazione del possibile impiego di mezzi a motore; e l’applicazione alle guardie zoofile della disciplina generale delle guardie particolari giurate. L’accoglimento di alcuni motivi non ha comportato l’annullamento della nota, poiché le residue motivazioni autonome erano sufficienti a mantenerla ferma. Le spese sono state compensate. È stata inoltre revocata l’ammissione provvisoria al patrocinio a spese dello Stato, poiché l’associazione non aveva indicato concretamente le risorse derivanti da quote associative e contributi degli aderenti.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, l. 20 luglio 2004 n. 189

  la vigilanza sul rispetto della presente legge e delle altre norme relative alla protezione degli animali è affidata anche ... alle guardie particolari giurate delle associazioni protezionistiche e zoofile riconosciute

  Le guardie zoofile delle associazioni riconosciute esercitano, nei limiti dei decreti prefettizi di nomina, funzioni di vigilanza e assumono la qualifica di particolare species delle guardie particolari giurate.

• artt. 55 e 57 cod. proc. pen.

  Le guardie zoofile, nei limiti indicati dalla legge e dai decreti prefettizi, possono rivestire qualifiche proprie degli agenti di polizia giudiziaria.

• artt. 2 e 3 r.d.l. 26 settembre 1935 n. 1952, conv. nella l. 19 marzo 1936 n. 508

  tutte le modalità con cui il servizio stesso deve essere eseguito con la specificazione dei compiti assegnati ad ogni singola guardia

  Il Questore può approvare e modificare le modalità di servizio delle guardie particolari giurate e aggiungere obblighi ritenuti opportuni nel pubblico interesse, esercitando un’ampia discrezionalità sindacabile per ragionevolezza, imparzialità e non discriminazione.

• art. 48, comma 1, d.lgs. 3 luglio 2017 n. 117

  generalità dei soggetti che hanno la rappresentanza legale dell’ente

  Il RUNTS deve riportare, tra le altre, le generalità dei rappresentanti legali dell’ente.

• art. 52, comma 1, d.lgs. 3 luglio 2017 n. 117

  sono opponibili ai terzi soltanto dopo la relativa pubblicazione

  Gli atti soggetti a iscrizione, annotazione o deposito nel RUNTS sono opponibili ai terzi, comprese le pubbliche amministrazioni, dopo la pubblicazione nel registro.

• art. 16 r.d. 18 giugno 1931 n. 773

  facoltà di accedere in qualunque ora nei locali destinati all’esercizio di attività soggette ad autorizzazioni di polizia

  I poteri di controllo dell’autorità di pubblica sicurezza giustificano la richiesta di una sede precisa e non coincidente con una generica privata dimora.

• art. 14 Cost.

  il domicilio è inviolabile

  La necessità di consentire i controlli dell’autorità deve essere coordinata con le garanzie costituzionali dell’inviolabilità del domicilio.

• art. 21 d.lgs. 3 luglio 2017 n. 117

  contenente le norme relative al funzionamento dell’ente

  Ogni ente del Terzo settore costituito in forma associativa deve avere un atto costitutivo e uno statuto; per una sezione territoriale non è però necessario un ulteriore statuto quando quello dell’associazione nazionale disciplina anche il funzionamento delle articolazioni territoriali.

• art. 41 d.lgs. 3 luglio 2017 n. 117

  La disciplina delle reti associative consente che lo statuto dell’organizzazione nazionale contenga norme di funzionamento delle sezioni territoriali.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi su caratteristiche dell’uniforme rimesse alla discrezionalità prefettizia prima che il Prefetto abbia esercitato il relativo potere.

• art. 119 d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115

  non reca infatti una generalizzata ed indiscriminata ammissione al patrocinio gratuito per gli enti che non svolgono attività economica, ma si limita a stabilire per essi parità di trattamento con le persone fisiche

  L’ente privo di attività economica non può limitarsi a dichiarare l’assenza di redditi, ma deve dimostrare concretamente la propria complessiva capacità di spesa, comprese le risorse derivanti da quote associative e contributi degli aderenti.

Massime di principio

• La nota endoprocedimentale che arresta il procedimento amministrativo e subordina la sua prosecuzione all’adempimento di prescrizioni puntuali è direttamente lesiva e autonomamente impugnabile, anche prima dell’adozione del provvedimento conclusivo.
• Le guardie zoofile delle associazioni protezionistiche e zoofile riconosciute costituiscono una particolare species delle guardie particolari giurate; sono quindi soggette alle disposizioni generali che attribuiscono al Questore il potere di approvare e modificare le modalità del servizio e di imporre obblighi funzionali al pubblico interesse.
• Il potere del Questore di disciplinare le modalità di servizio delle guardie particolari giurate è ampiamente discrezionale, ma le relative prescrizioni restano sindacabili per irragionevolezza, sproporzione, travisamento, violazione dell’imparzialità e discriminazione.
• L’iscrizione nel RUNTS dell’indicazione del rappresentante legale dell’ente, una volta pubblicata, è opponibile anche alle pubbliche amministrazioni e costituisce elemento sufficiente a comprovare la legittimazione del soggetto a operare in nome dell’associazione.
• Quando una sezione territoriale di una rete associativa è disciplinata dallo statuto dell’associazione nazionale, che ne regola anche il funzionamento, non è necessario imporre alla sezione l’adozione di un ulteriore statuto autonomo.
• In presenza di un atto amministrativo plurimotivato, l’annullamento non può essere disposto quando una o più ragioni autonome, non censurate con successo, siano da sole sufficienti a sorreggere l’atto, anche se altre motivazioni risultino illegittime.

Come è indicizzato