Sentenza n. 1350/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale deducendo, anzitutto, la propria carenza di legittimazione passiva, in quanto non autrice dell’abuso e proprietaria del fondo sul quale erano state realizzate tre stalle abusive. Ha inoltre contestato l’inesistenza o infondatezza del presupposto sanzionatorio, sostenendo che una successiva ordinanza comunale non avrebbe integrato né sostituito l’originaria ordinanza di demolizione e sarebbe stata priva di valenza giuridica. Infine, ha dedotto l’impossibilità di eseguire la demolizione, prospettando un grave conflitto familiare con gli autori dell’abuso, accompagnato da aggressioni, querele e procedimenti penali, nonché da un concreto rischio per la propria incolumità. Ha richiamato anche le iniziative intraprese presso la Prefettura e davanti alla giustizia amministrativa per ottenere l’esecuzione della demolizione, sostenendo che non avrebbe potuto attivarsi personalmente senza esporsi a un pericolo grave. Il Comune ha resistito depositando documentazione e memoria difensiva.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso, ritenendo legittimo l’accertamento comunale dell’inottemperanza e la conseguente sanzione pecuniaria. Ha ritenuto sussistente la legittimazione passiva della ricorrente perché dagli atti risultava comproprietaria dell’area abusivamente edificata. L’ordine di demolizione, quale misura ripristinatoria avente natura reale, può essere rivolto anche al proprietario estraneo alla realizzazione materiale dell’abuso, in quanto obbligato propter rem alla demolizione. Diversamente, l’acquisizione gratuita e la sanzione pecuniaria conseguenti all’inottemperanza hanno natura afflittiva e personale: il proprietario non autore dell’abuso può sottrarsi ai relativi effetti soltanto dimostrando sia la propria estraneità all’illecito sia l’adozione di iniziative concretamente idonee a costringere il responsabile al ripristino. La ricorrente non ha assolto tale onere probatorio. In particolare, non ha fornito documentazione adeguata né per comprovare l’estraneità alla realizzazione dell’opera né per dimostrare un’oggettiva e insuperabile impossibilità di ottemperare; le iniziative presso Prefettura, TAR e Consiglio di Stato non sono state ritenute sufficienti a dimostrare l’impossibilità assoluta di adempiere. Il TAR ha inoltre richiamato il termine di novanta giorni dall’ingiunzione di demolizione, decorso inutilmente senza ripristino. Le censure sono state esaminate congiuntamente e respinte. Le spese di giudizio sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione di opere abusive, entro il termine stabilito dall’articolo 31, comma 3, configura un illecito amministrativo omissivo propter rem.

  Il termine di novanta giorni dall’ingiunzione di demolizione costituisce il termine entro il quale il destinatario deve provvedere al ripristino; la sua inutile scadenza produce gli effetti previsti dalla disciplina repressiva edilizia.

• art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001

  Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

  L’inottemperanza determina l’acquisizione gratuita del bene e delle aree pertinenti al patrimonio comunale; l’effetto può riguardare anche il proprietario estraneo alla realizzazione dell’abuso che non dimostri la non imputabilità dell’omessa demolizione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La sanzione amministrativa pecuniaria per l’inottemperanza ha natura afflittiva e personale e, secondo la decisione, può gravare sul proprietario non autore dell’abuso quando questi abbia la disponibilità o il possesso del bene e non dimostri di essersi attivato in modo idoneo per ottenere il ripristino.

• art. 2697 c.c.

  L’impossibilità di ottemperare all’ordine di demolizione costituisce fatto impeditivo o estintivo della pretesa sanzionatoria e deve essere provata da chi la deduce.

• sentenza Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 11 ottobre 2023, n. 16

  Alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione, la situazione del proprietario, che lascia trascorrere inutilmente il termine per demolire, è quella del soggetto non più legittimato a presentare l’istanza di accertamento di conformità, avendo perduto ogni titolo di legittimazione rispetto al bene.

  La scadenza inutilmente decorsa del termine per demolire determina, agli effetti dichiarativi dell’acquisizione, la perdita della legittimazione del proprietario rispetto al bene e incide anche sulla possibilità di presentare validamente un’istanza di sanatoria.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di un’opera abusiva ha natura reale e può essere rivolto anche all’attuale proprietario dell’immobile che non abbia materialmente realizzato l’abuso, poiché il proprietario è obbligato propter rem al ripristino dello stato dei luoghi.
• L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale e la sanzione pecuniaria conseguenti all’inottemperanza all’ordine di demolizione hanno natura afflittiva e personale; il proprietario estraneo all’abuso può evitarle soltanto dimostrando sia la propria estraneità alla realizzazione dell’opera sia l’adozione tempestiva di iniziative concretamente idonee a costringere il responsabile a demolire.
• La mera estraneità materiale alla realizzazione dell’abuso non esonera il proprietario dall’obbligo di attivarsi per la demolizione; neppure la semplice diffida al responsabile o la pendenza di un sequestro penale, se non accompagnata da iniziative idonee a consentire il dissequestro e il ripristino, sono sufficienti a escludere l’imputabilità dell’inottemperanza.
• L’impossibilità di eseguire l’ordine di demolizione costituisce fatto impeditivo o estintivo della pretesa sanzionatoria e deve essere provata dal proprietario mediante elementi concreti idonei a dimostrare un’impossibilità oggettiva e insuperabile; la mera allegazione di conflitti personali o di pericoli non documentati non è sufficiente.
• Il decorso inutile del termine di novanta giorni previsto per la demolizione comporta gli effetti acquisitivi previsti dall’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 e determina, secondo il principio richiamato dell’Adunanza Plenaria, la perdita della legittimazione del proprietario a presentare un’istanza di accertamento di conformità relativa al bene.

Come è indicizzato