Cassazione Civile, Ordinanza n. 03703/2023 del 07/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da un medico convenzionato per il pagamento di compensi e indennità previsti dall'Accordo Integrativo Regionale e poi unilateralmente ridotti dalla ASL in esecuzione di misure di contenimento della spesa sanitaria collegate al piano di rientro regionale. La Corte d'appello ha riconosciuto alcune voci retributive, negando però l'indennità di rischio per l'attività di continuità assistenziale, ritenendola prevista da clausole integrative nulle perché contrastanti con la disciplina nazionale. La ASL ricorre per cassazione con sette motivi, deducendo: violazione delle norme sul piano di rientro e sulla spending review sanitaria; illegittimità della necessità di una modifica consensuale dell'accordo regionale; possibilità di ridurre unilateralmente i compensi per prestazioni facoltative non rientranti nei LEA; configurabilità di un nuovo accordo per comportamento concludente; natura incentivante e facoltativa delle voci retributive oggetto di riduzione; nullità delle clausole decentrate incompatibili con la programmazione economica; inammissibilità della disapplicazione degli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa. Il medico propone ricorso incidentale contro il capo che ha escluso l'indennità di rischio, sostenendo che la contrattazione nazionale non vieta tale emolumento, che esso può rientrare negli incentivi di struttura o di processo e che l'AIR è stato erroneamente interpretato come difforme dalla disciplina nazionale.

La decisione

La Corte di cassazione rigetta integralmente sia il ricorso principale sia il ricorso incidentale. Per il ricorso della ASL richiama un orientamento già consolidato secondo cui il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale e della continuità assistenziale è regolato, quanto agli aspetti economici, dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i contratti individuali; ne consegue che la disciplina speciale del rientro dai disavanzi sanitari non può derogare a tali accordi e che le riduzioni unilaterali del compenso operate dalla P.A. sono illegittime. Quanto al ricorso incidentale, la Corte conferma la nullità della clausola regionale che aveva riconosciuto l'indennità di rischio in modo automatico e indistinto a tutti i medici di continuità assistenziale, perché l'ACN consente soltanto parametri regionali per particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà, mentre la previsione contestata non era ancorata a una specificità territoriale o funzionale coerente con il livello nazionale. Le spese di legittimità sono compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  richiamata dalla ASL per sostenere la vincolatività delle misure di contenimento della spesa sanitaria e del piano di rientro

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  richiamata in relazione alla disciplina del contenimento della spesa e del coordinamento tra livelli istituzionali

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  invocata a fondamento delle misure di rientro e dei vincoli di spesa

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata dalla ASL per la legittimazione delle riduzioni in funzione del risanamento finanziario

• art. 12 disp. prel. c.c.

  citato nel ricorso come criterio interpretativo generale

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  richiamati per sostenere la nullità o l'inserzione eteronoma delle clausole e l'integrazione del regolamento contrattuale

• art. 1326 c.c.

  invocato dalla ASL per sostenere la conclusione di un nuovo accordo per comportamento concludente

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  richiamato per la disciplina dei limiti della contrattazione integrativa rispetto alla contrattazione collettiva nazionale

• art. 40-bis d.lgs. n. 165/2001

  richiamato a sostegno della tesi di nullità delle clausole decentrate incompatibili con la programmazione economica

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, art. 5

  richiamato dalla ASL per contestare la disapplicazione degli atti amministrativi

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  indicato dalla Corte come norma originaria che impone la conformità delle convenzioni alla contrattazione nazionale

• d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  considerato dalla Corte come base del sistema convenzionale dei medici, da coordinare con gli accordi collettivi nazionali e integrativi

• d.lgs. n. 517 del 1993

  richiamato nel quadro normativo dei rapporti convenzionati con i medici

• L. n. 412 del 1991, art. 4, comma 9

  considerato dalla Corte come norma che disciplina il procedimento di contrattazione collettiva del personale sanitario convenzionato e il rapporto tra i diversi livelli negoziali

• L. n. 93 del 1983, art. 6, commi 8 e 9

  richiamato nella ricostruzione del precedente assetto normativo della contrattazione

• d.l. n. 81 del 2004, art. 2-nonies, conv. in L. n. 138 del 2004

  ritenuto dalla Corte una norma che garantisce il contratto del personale sanitario convenzionato sull'intero territorio nazionale mediante convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali

• d.lgs. n. 165 del 2001, artt. 40, 41, 42, 46, 47, 48 e 49

  richiamati quale modello procedurale e sostanziale per la contrattazione collettiva del personale sanitario convenzionato

• ACN 23 marzo 2005, art. 4

  ritenuto rilevante per individuare le materie demandate alla contrattazione regionale e gli incentivi di processo

• ACN 23 marzo 2005, art. 8

  considerato dalla Corte come norma che definisce la struttura del compenso e ammette solo specifiche componenti incentivanti demandabili al livello regionale

• ACN 23 marzo 2005, art. 14

  interpretato come norma che consente agli accordi regionali di definire parametri per particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà, non già riconoscimenti automatici e indiscriminati

• ACN 23 marzo 2005, art. 72

  richiamato per l'onnicomprensività del compenso, che non può essere letta in modo da alterare la struttura retributiva nazionale

• Corte cost., sent. n. 117/2018

  richiamata dalla ASL nel quadro dei vincoli derivanti dal piano di rientro e dai LEA

• Corte cost., sent. n. 157/2019

  utilizzata dalla Corte per affermare che la contrattazione integrativa si svolge nei limiti fissati dai contratti collettivi nazionali e che la regolazione regionale è ammessa solo entro ambiti ben definiti

• art. 360, n. 3 c.p.c.

  norma processuale posta a base di tutti i motivi di violazione di legge dedotti nelle impugnazioni

• art. 360, n. 5 c.p.c.

  richiamato in relazione alla censura sulle valutazioni di fatto e sulla genericità delle deduzioni della ricorrente incidentale

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato per aderire a precedenti motivazioni già espresse dalla Corte in contenziosi analoghi

• art. 380-bis c.p.c.

  richiamato come base procedurale della trattazione camerale

• artt. 115 e 416 c.p.c.

  invocati nel ricorso incidentale per censurare l'apprezzamento delle risultanze e la difesa della controparte

• art. 1362 c.c.

  richiamato nel ricorso incidentale per contestare l'interpretazione della clausola contrattuale regionale

• art. 1344 c.c.

  richiamato nel ricorso incidentale in relazione alla qualificazione della clausola regionale

• art. 2248 del 1865, allegato E, art. 5

  richiamato per negare la possibilità di disapplicazione degli atti amministrativi nella controversia

• art. 48 della L. n. 833 del 1978

  citato dalla Corte come disposizione cardine di conformità delle convenzioni alla contrattazione nazionale

• art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992

  citato come base della disciplina convenzionale dei medici e della relazione con gli accordi collettivi nazionali

• art. 45 d.lgs. n. 165/2001

  richiamato nel ricorso incidentale a sostegno della tesi sulla disciplina retributiva

• L. n. 412 del 1991, art. 4, comma 9

  ricordato anche nel ricorso incidentale quale riferimento della contrattazione collettiva del personale convenzionato

Massime di principio

• Nei rapporti convenzionali dei medici con il Servizio sanitario nazionale, la disciplina economica è regolata dagli accordi collettivi nazionali e dagli accordi integrativi regionali, ma questi ultimi sono validi solo se coerenti con i livelli superiori e nei limiti delle materie loro demandate.
• Le sopravvenute esigenze di contenimento della spesa sanitaria o di rientro dal disavanzo non consentono alla pubblica amministrazione di ridurre unilateralmente i compensi dovuti ai medici convenzionati, poiché tali interventi devono passare attraverso le procedure negoziali previste dall'ordinamento.
• La contrattazione regionale può introdurre incentivi o indennità solo per specifiche e particolari condizioni di disagio o difficoltà effettivamente riscontrabili; è invece nulla la clausola che riconosca l'emolumento in modo automatico e indistinto a tutti i destinatari senza una reale specificità territoriale o funzionale.
• L'onnicomprensività del compenso del medico convenzionato non legittima l'introduzione di voci retributive regionali incompatibili con la struttura del trattamento economico definita dall'accordo nazionale.
• Nelle controversie sui compensi dei medici convenzionati, l'accertamento della coerenza tra disciplina regionale e nazionale prevale su letture estensive dell'autonomia negoziale locale e non può essere superato dal mero richiamo a scelte di merito o a comportamenti concludenti non univoci.

Come è indicizzato