Sentenza n. 222/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, comproprietaria degli immobili individuati al foglio 7, particelle 285 sub 3 e 286 sub 2, ha impugnato gli atti della procedura espropriativa deducendo: 1) violazione degli artt. 3, 11, 16 e 17 d.P.R. 327/2001, poiché l’avviso pubblico era stato utilizzato in sostituzione delle comunicazioni personali senza che ricorressero i presupposti; 2) eccesso di potere per difetto dei presupposti, carenza di motivazione e difetto di istruttoria, sostenendo che gli immobili non fossero abbandonati né inutilizzati; 3) violazione degli artt. 9, 10 e 19 d.P.R. 327/2001, per mancata approvazione della necessaria variante urbanistica o attivazione dei procedimenti previsti per l’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio. Il TAR ha concentrato l’esame sul primo motivo. Lo studio di fattibilità del marzo 2023, posto a base del finanziamento PNRR e dell’avviso pubblico del 28 novembre 2023, destinava gli immobili della ricorrente alla realizzazione di un centro di senior social housing. Successivamente, con la deliberazione della Giunta comunale n. 39 del 17 maggio 2024 e con gli atti successivi, gli stessi immobili sono stati destinati alla realizzazione del progetto Agrifoodtech di Comunità, comprendente locale bar, sala da tè e sala ristorante. La ricorrente ha sostenuto che tale modifica costituisse un nuovo progetto e un nuovo vincolo espropriativo, mai comunicato agli interessati. Ha inoltre rilevato che i destinatari dell’esproprio relativo al nuovo intervento erano soltanto 18, sicché non era applicabile la comunicazione mediante pubblico avviso prevista per i procedimenti con più di 50 destinatari.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta del Ministero della Cultura di estromissione dal giudizio, rilevando che la controversia si inseriva nel quadro di un intervento finanziato dal PNRR, del quale il Ministero era titolare. Nel merito, ha accolto il primo motivo, ritenendo violati gli artt. 11 e 16, comma 4, d.P.R. 327/2001. Il progetto posto a base del decreto di esproprio non coincideva con quello oggetto dello studio di fattibilità e dell’avviso pubblico del 28 novembre 2023: gli immobili della ricorrente erano originariamente destinati al senior social housing, mentre il decreto di esproprio riguardava la realizzazione dell’Agrifoodtech di Comunità, con spazi destinati a bar, sala da tè e ristorante. Tale modifica non costituiva una mera specificazione tecnica, ma un mutamento sostanziale della natura e tipologia dell’intervento e, quindi, un nuovo vincolo espropriativo. Per il nuovo progetto non era stata effettuata alcuna comunicazione, né individuale né mediante pubblico avviso. Inoltre, il numero dei destinatari del decreto di esproprio era pari a 18, inferiore alla soglia di 50 prevista dall’art. 11, comma 2, d.P.R. 327/2001; pertanto, la comunicazione personale non poteva essere sostituita dall’avviso pubblico. Il vizio non era meramente formale, poiché aveva inciso concretamente sui diritti partecipativi degli interessati, che avrebbero potuto accettare l’espropriazione per una determinata finalità pubblica e contestarla per una diversa opera. Gli ulteriori motivi, relativi ai vizi istruttori, motivazionali e urbanistici, sono stati assorbiti. Il ricorso è stato accolto e gli atti impugnati sono stati annullati nei limiti dell’interesse della ricorrente. Il Comune è stato condannato al pagamento di 1.500 euro di spese di lite, oltre accessori e rimborso del contributo unificato; spese compensate nei rapporti con le altre parti.

Norme richiamate

• art. 11, comma 2, d.P.R. 327/2001

  L'avviso di avvio del procedimento è comunicato personalmente agli interessati alle singole opere previste dal piano o dal progetto; allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50, la comunicazione è effettuata mediante pubblico avviso.

  La comunicazione mediante pubblico avviso è ammessa solo quando i destinatari interessati alla singola opera siano più di 50. La soglia va riferita ai destinatari dello specifico progetto posto a base dell’esproprio, non alla platea complessiva di una diversa e più ampia procedura.

• art. 16, comma 4, d.P.R. 327/2001

  L’avviso dell’avvio del procedimento diretto alla dichiarazione di pubblica utilità deve essere comunicato agli interessati con modalità coerenti con la specifica opera e con il relativo progetto.

• art. 16, comma 5, d.P.R. 327/2001

  Il rinvio alle modalità dell’art. 11, comma 2, non consente di utilizzare un avviso pubblico riferito a un progetto diverso da quello poi posto a base della dichiarazione di pubblica utilità e dell’esproprio.

• art. 10 d.P.R. 327/2001

  L’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio deve riguardare l’opera effettivamente prevista e comunicata agli interessati.

• art. 19 d.P.R. 327/2001

  Il procedimento di imposizione del vincolo e di eventuale variante deve essere riferito alla concreta opera pubblica cui l’espropriazione è funzionale.

• art. 12 d.P.R. 327/2001

  La dichiarazione di pubblica utilità deve fondarsi su un progetto previamente individuato e portato a conoscenza degli interessati secondo le modalità previste dalla legge.

• art. 125 c.p.a.

  Nella fase cautelare, per opere finanziate dal PNRR, il giudice deve considerare il preminente interesse nazionale alla sollecita realizzazione dell’opera; tale valutazione non ha impedito, nel giudizio di merito, l’annullamento degli atti per violazione delle garanzie partecipative.

• art. 48, comma 4, d.l. 77/2021, convertito dalla l. 108/2021

  Estende l’applicazione dell’art. 125 c.p.a. ai giudizi riguardanti anche le attività di espropriazione relative a interventi finanziati dal PNRR.

Massime di principio

• Nella procedura espropriativa, la comunicazione mediante pubblico avviso in luogo della comunicazione personale è legittima solo quando il numero dei destinatari interessati alla singola opera o allo specifico progetto sia superiore a cinquanta; non è sufficiente dimostrare che il numero complessivo dei soggetti coinvolti in un più ampio programma di rigenerazione sia superiore a tale soglia.
• Quando, nel corso della procedura espropriativa, l’amministrazione sostituisce l’opera originariamente prevista con un intervento diverso per natura, tipologia e destinazione funzionale, la modifica costituisce un nuovo vincolo espropriativo e impone una nuova comunicazione di avvio del procedimento agli interessati.
• L’avviso di avvio del procedimento riferito a un determinato progetto non può legittimare l’espropriazione per un’opera successivamente individuata e sostanzialmente diversa, anche se l’amministrazione la riconduce genericamente alla medesima linea di finanziamento o al medesimo programma di rigenerazione.
• La violazione delle garanzie partecipative nella procedura espropriativa non è meramente formale quando la mancata comunicazione impedisce agli interessati di conoscere la concreta finalità dell’esproprio e di formulare osservazioni su un’opera diversa da quella originariamente rappresentata.
• La soglia dei cinquanta destinatari prevista per l’avviso pubblico deve essere verificata con riferimento ai soggetti incisi dal concreto esproprio e dal progetto posto a base del decreto di esproprio, non sulla base di una platea più ampia individuata con riferimento a un progetto originario o a un programma complessivo.

Come è indicizzato