Sentenza n. 2451/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 e l'acquisizione gratuita dell'area comunale conseguenti all'accertata mancata integrale esecuzione di un'ordinanza di demolizione del 2018, già confermata da una precedente sentenza non appellata. Ha dedotto violazione degli artt. 3, 6, 6-bis e 31 del d.P.R. n. 380/2001, del d.m. 2 marzo 2018, dell'art. 338 del r.d. n. 1265/1934, degli artt. 1, 2 e 6 della l. n. 241/1990, degli artt. 12 e 28 della l. n. 689/1981, dell'art. 59 della l.r. Lombardia n. 12/2005 e di varie disposizioni costituzionali, nonché travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, nullità per elusione del giudicato e violazione dei principi di proporzionalità. In particolare, ha sostenuto che alcuni manufatti erano stati demoliti, che le demolizioni residue erano in corso, che la messa alla prova nel procedimento penale e il relativo programma di demolizione incidevano sull'obbligo amministrativo, che le condizioni di salute e le difficoltà economiche escludevano l'imputabilità dell'inottemperanza, che la pretesa sanzionatoria era prescritta e che le iniziative per ridurre la fascia di rispetto cimiteriale e realizzare un chiosco rendevano possibile una diversa valutazione. Il Comune ha eccepito, quanto all'acquisizione, il difetto di legittimazione e interesse del ricorrente, poiché l'area apparteneva a terzi.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto. È stata dichiarata l'inammissibilità, per difetto di legittimazione e interesse, della domanda contro il provvedimento di acquisizione gratuita dell'intero mappale 51, poiché al momento della sua notificazione il bene non apparteneva più al ricorrente né alla società, ma a terzi. Sono state respinte tutte le censure contro la sanzione pecuniaria di 20.000 euro. Il sopralluogo del 29 ottobre 2024 aveva accertato la permanenza di una parte non insignificante degli abusi e la realizzazione di ulteriori strutture; la demolizione parziale non equivale a integrale ottemperanza, poiché gli interventi devono essere valutati unitariamente sotto il profilo strutturale e funzionale e l'ordine ripristinatorio non può essere frazionato. L'attività di demolizione ancora in corso era incerta e comunque tardiva; le proposte relative alla fascia di rispetto cimiteriale e al chiosco erano state definite negativamente e non assicuravano la doppia conformità. Le vicende del procedimento penale, inclusa la messa alla prova, non incidevano sull'autonomo procedimento amministrativo né eliminavano le conseguenze amministrative dell'abuso. Le condizioni di salute e le difficoltà economiche non escludevano l'imputabilità, anche perché il ricorrente aveva assunto nel luglio 2022 uno specifico impegno a demolire tutti i manufatti entro il 31 marzo 2023, con l'assistenza di un tecnico, senza comunicare tempestivamente al Comune gli impedimenti personali. L'eccezione di prescrizione è stata respinta: l'impegno del 28 luglio 2022 costituiva riconoscimento chiaro e specifico dell'obbligo di demolire e aveva interrotto il termine quinquennale, rendendo tempestiva la sanzione del 23 gennaio 2025. Il Comune può pretendere il pagamento della sanzione una sola volta, in ragione dell'unitarietà della condotta, indipendentemente dal numero dei soggetti coinvolti. È stata respinta anche la richiesta di cancellazione di un'espressione difensiva ritenuta non eccedente i limiti della dialettica processuale. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La sanzione amministrativa pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione è legittima quando permane una parte non insignificante degli abusi; la parziale demolizione non equivale a integrale ottemperanza.

• art. 31, commi 3 e 4, d.P.R. n. 380/2001

  L'inottemperanza all'ordine di demolizione può condurre all'acquisizione gratuita dell'area, ma la relativa impugnazione spetta a chi abbia una posizione giuridica lesa dall'acquisizione.

• art. 28 l. n. 689/1981

  Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione. L’interruzione della prescrizione è regolata dalle norme del codice civile.

  Il termine quinquennale della sanzione pecuniaria per inottemperanza è soggetto a interruzione secondo il codice civile.

• art. 2943 c.c.

  Il termine prescrizionale può essere interrotto dagli atti previsti dalla norma, quando ritualmente risultanti dagli atti di causa.

• art. 2944 c.c.

  Il riconoscimento del diritto da parte del soggetto obbligato interrompe la prescrizione; l'impegno specifico a demolire tutti i manufatti e a ottemperare all'ordinanza costituisce riconoscimento dell'obbligo.

• art. 36 d.P.R. n. 380/2001

  Gli interventi edilizi abusivi soggetti al regime richiamato devono essere valutati unitariamente, senza artificiosi frazionamenti o sanatorie parziali mediante opere.

• art. 168-bis c.p.

  La messa alla prova opera nel procedimento penale e non incide, di per sé, sugli obblighi e sulle conseguenze amministrative derivanti dall'abuso edilizio.

• art. 168-ter c.p.

  L'estinzione del reato conseguente all'esito positivo della messa alla prova non elimina le conseguenze amministrative dell'abuso.

• art. 25 c.p.a.

  Il provvedimento menziona il domicilio digitale delle parti ai fini processuali.

Massime di principio

• L'esecuzione solo parziale di un'ordinanza di demolizione non integra l'ottemperanza quando permanga una parte non insignificante degli abusi: l'attività ripristinatoria deve essere completata senza che il destinatario possa scegliere quali opere demolire o conservare.
• Gli interventi edilizi abusivi devono essere valutati unitariamente, considerando sia la connessione strutturale sia la funzione complessiva perseguita; non è consentito frazionare artificiosamente le opere per sottrarne alcune alla disciplina repressiva o al requisito della doppia conformità.
• La messa alla prova e le altre vicende del procedimento penale non sospendono né eliminano, di per sé, gli effetti amministrativi dell'abuso edilizio e non rendono vincolante per il Comune un programma di demolizione concordato in sede penale.
• Un impegno specifico del destinatario dell'ordine di demolizione a rimuovere tutti i manufatti entro un termine determinato costituisce riconoscimento dell'obbligo ai sensi dell'art. 2944 c.c. e interrompe la prescrizione quinquennale della sanzione amministrativa prevista dall'art. 28 della l. n. 689/1981.
• La legittimazione e l'interesse a impugnare un provvedimento di acquisizione gratuita dell'area spettano a chi sia titolare di una posizione giuridica direttamente lesa dall'acquisizione; il soggetto che non è proprietario del bene al momento dell'atto non può contestarlo in assenza di una lesione propria.
• Quando la sanzione pecuniaria per l'inottemperanza si fonda su un'unica condotta unitaria, il Comune può pretenderne il pagamento una sola volta, anche se il procedimento sanzionatorio coinvolge più persone fisiche o giuridiche.

Come è indicizzato