Sentenza n. 1527/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

I genitori avevano chiesto all'azienda sanitaria, mediante PEC del dicembre 2023, di attivare in favore del figlio minore le prestazioni previste dai LEA per la patologia da cui era affetto, rappresentando che le terapie erano state sostenute privatamente e riservandosi di chiedere il rimborso. Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo che non fosse stata presentata una formale richiesta di accesso ai servizi sanitari dell'ASP secondo le procedure interne, previa visita e valutazione presso le strutture aziendali. In appello sono stati dedotti l'errore nella valutazione dei documenti e il travisamento dei fatti, la violazione delle norme sull'istruttoria processuale, l'inosservanza dell'ordinanza cautelare adottata in primo grado, la violazione della normativa sulle prestazioni terapeutiche e dell'art. 32 Cost., nonché l'illegittimità del diniego implicito di rimborso e il danno da ritardo. L'ASP ha sostenuto che la PEC fosse una richiesta generica e non un'istanza di cure, che la domanda dovesse essere presentata tramite il pediatra di libera scelta e secondo la procedura fondata su proposta di accesso, valutazione multidimensionale e piano assistenziale individualizzato. Nel giudizio d'appello è inoltre emerso che il minore era già stato preso in carico dall'ASP per la medesima patologia, che l'azienda aveva precedentemente autorizzato trattamenti e certificato la diagnosi, che una visita poi effettuata era stata prenotata per il minore e che l'ASP aveva adottato una disciplina generale sul rimborso delle terapie sostenute privatamente.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello nei limiti della domanda sul silenzio e ha riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto fondata la domanda di accertamento dell'illegittimità del silenzio, poiché la PEC costituiva un'istanza idonea ad attivare l'obbligo dell'ASP di provvedere, tanto più in presenza di un rapporto sanitario già esistente e di una patologia già conosciuta dall'azienda. Anche ove le modalità di presentazione fossero state inadeguate, l'ASP avrebbe dovuto comunicarlo agli interessati, indicando le modalità corrette e consentendo l'instaurazione del procedimento, anziché restare inerte. Le ragioni ostative prospettate soltanto in giudizio avrebbero dovuto essere espresse in un provvedimento amministrativo, soggetto al controllo giurisdizionale. La successiva deliberazione generale sul rimborso non ha fatto venir meno l'interesse alla domanda sul silenzio, perché non ha deciso la specifica istanza relativa al minore e una memoria difensiva non può sostituire un provvedimento espresso. L'ASP è stata quindi condannata a esaminare ed evadere la richiesta entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Sono state invece respinte allo stato le domande dirette all'accertamento del diritto del minore alla specifica terapia e al risarcimento, compreso il danno da ritardo: il diritto alla prestazione doveva essere previamente valutato dall'amministrazione e il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati, né può utilizzare la consulenza tecnica per sostituire una valutazione amministrativa sanitaria ancora mancante. Le spese del doppio grado, pari complessivamente a euro 5.000 oltre accessori, sono state poste a carico dell'ASP.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  In presenza di una formale istanza l'Amministrazione è tenuta a concludere il procedimento, e ciò anche se ritiene che la domanda sia irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata.

  L'amministrazione ha l'obbligo di adottare un provvedimento espresso sulle istanze private, anche quando ritenga che la domanda sia inidonea, irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata; in tali casi può ricorrere a una motivazione semplificata, ma non può rimanere inerte.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  dovere di collaborazione e di buona fede gravante ... sulle parti del procedimento amministrativo

  L'amministrazione deve collaborare lealmente con il privato e, qualora ritenga che l'istanza sia stata presentata in forma non corretta, deve indicare le modalità necessarie per attivare correttamente il procedimento.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  il rito previsto dagli artt. 31 e 117 c.p.a. rappresenta ... lo strumento rimediale per la violazione della regola dell'obbligo di agire in via provvedimentale

  Il rito avverso il silenzio è esperibile quando l'amministrazione ometta di esercitare un'attività provvedimentale doverosa, anche se l'attività richiesta presenta profili discrezionali.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  Il giudice non può accertare direttamente la spettanza della prestazione o sostituire la valutazione amministrativa quando il relativo potere non sia stato ancora esercitato; la tutela deve limitarsi, in primo luogo, all'ordine di provvedere.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La documentazione indispensabile ai fini della decisione può essere valutata in appello nei limiti previsti dalla disposizione.

• art. 32 Cost.

  La disposizione è richiamata dagli appellanti in relazione al diritto alla presa in carico e alle prestazioni terapeutiche, ma la decisione non riconosce direttamente il diritto alla specifica terapia.

Massime di principio

• La presentazione di un'istanza privata impone all'amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, anche quando l'amministrazione ritenga che la domanda sia irricevibile, inammissibile, improcedibile, infondata o formulata secondo modalità non corrette.
• Quando l'amministrazione ritiene che l'istanza sia stata presentata con forme o modalità inidonee, il dovere di collaborazione e buona fede le impone di comunicarlo tempestivamente all'interessato e di indicare le modalità necessarie per la corretta attivazione del procedimento; tale rilievo non può essere fatto valere per la prima volta soltanto nel giudizio.
• Nel giudizio avverso il silenzio, le ragioni sostanziali ostative alla pretesa del privato devono essere espresse in un provvedimento amministrativo, non potendo una memoria difensiva depositata in giudizio sostituire l'atto conclusivo del procedimento.
• La sopravvenienza di un atto generale o astratto relativo alla materia non rende improcedibile la domanda contro il silenzio quando non sia stata definita la specifica istanza individuale dell'interessato.
• L'esistenza di un rapporto amministrativo o sanitario già in essere, relativo alla medesima persona e alla medesima patologia, rafforza l'obbligo dell'amministrazione di esaminare una richiesta di ulteriore o diversa prestazione e impedisce di giustificare l'inerzia con la totale estraneità dell'interessato al sistema di presa in carico.
• Il giudice non può accertare direttamente il diritto a una prestazione né disporre una consulenza tecnica per sostituire la valutazione amministrativa non ancora compiuta; ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a., deve limitarsi a imporre all'amministrazione di esercitare il potere e di provvedere sull'istanza.

Come è indicizzato