Sentenza n. 2159/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato gli atti relativi all'autorizzazione regionale unica per la realizzazione e l'esercizio di una discarica in un'ex cava confinante con il proprio territorio. In primo grado e in appello ha dedotto: 1) violazione dell'art. 9, comma 8-bis, l.r. FVG n. 3/2018, per mancata acquisizione di un previo accordo con i Comuni interessati in relazione all'intervento alternativo al riassetto ambientale dell'area estrattiva cessata, nonché difetto di motivazione e travisamento; 2) illegittima concessione della deroga al criterio localizzativo relativo alle case sparse in assenza di una specifica domanda; 3) erronea applicazione dei criteri localizzativi, sostenendo che l'area non fosse più degradata per effetto della rinaturalizzazione spontanea e che la disciplina urbanistica comunale vietasse nuove cave o discariche nelle zone agricole; 4) erroneità della VINCA, con riferimento all'incidenza del progetto sulla ZSC Magredi di Firmano; 5) difetto di istruttoria sull'impatto odorigeno e sulle emissioni, anche perché sarebbero stati utilizzati dati relativi a un'altra discarica; 6) travisamento del programma Firmano Pulita e contrasto dell'autorizzazione con il Contratto di Fiume Natisone e con l'inserimento di aree limitrofe nell'inventario dei prati stabili naturali.

La decisione

L'appello è stato respinto integralmente e la sentenza del TAR è stata confermata. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché l'art. 9, comma 8-bis, l.r. FVG n. 3/2018 riguarda l'attività estrattiva e soggetti diversi dal gestore della discarica, mentre non attribuisce al Comune un potere di veto nell'ambito del PAUR. Il procedimento ex art. 27-bis d.lgs. n. 152/2006 è fondato sulla concentrazione procedimentale e sulla determinazione conclusiva della conferenza di servizi, che può superare dissensi o silenzi delle amministrazioni partecipanti secondo il sistema delle posizioni prevalenti e del silenzio-assenso. Il secondo motivo è stato respinto perché la richiesta di deroga al criterio relativo alle case sparse risultava compresa nell'elenco dei titoli richiesti dal proponente nell'ambito del PAUR. Il terzo motivo è stato respinto poiché la conferenza di servizi aveva qualificato l'area come caratterizzata da bassa qualità percettiva del paesaggio e quindi riconducibile alle aree degradate da privilegiare secondo i criteri localizzativi; il Comune non ha dimostrato l'erroneità di tale valutazione. Il quarto motivo sulla VINCA è stato respinto: lo studio aveva esaminato habitat, flora e fauna e aveva escluso incidenze negative sulla ZSC Magredi di Firmano, distante circa 350 metri, con valutazione favorevole dei competenti organi tecnici. Il quinto motivo è stato respinto perché l'utilizzo di dati provenienti dalla discarica di Mus era giustificato dall'inesistenza della discarica di Murà e serviva a elaborare una valutazione previsionale riferita al sito progettato; non era inoltre necessaria la valutazione di rischio prevista per le sottocategorie di discariche ex art. 7-sexies d.lgs. n. 36/2003, non ricorrendo tale fattispecie. Il sesto motivo è stato respinto perché il programma Firmano Pulita risultava superato dal mutato quadro normativo e dai nuovi criteri regionali di localizzazione, che qualificavano i vincoli gravanti sull'area come limitanti e non escludenti; il Contratto di Fiume Natisone non era ancora stato sottoscritto alla conclusione dell'istruttoria ed era quindi rappresentato soltanto da un documento di intenti. Il Comune è stato condannato alle spese del grado, liquidate in complessivi 6.000 euro oltre accessori, in favore della società e della Regione.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  «la determinazione finale assunta dalla conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende, recandone l’indicazione esplicita, il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto»

  Il PAUR concentra in una determinazione conclusiva della conferenza di servizi il provvedimento di VIA e gli altri titoli abilitativi necessari; il procedimento non attribuisce al Comune un diritto di veto e la conferenza può superare dissensi o silenzi secondo la disciplina generale.

• art. 9, comma 8-bis, l.r. FVG 3/2018

  «Le disposizioni di cui al presente articolo non trovano applicazione nel caso in cui i soggetti di cui ai commi 1 e 2 scelgano di effettuare, in accordo con il Comune o i Comuni [...] un intervento alternativo a quello di riassetto ambientale dei luoghi»

  La disposizione riguarda interventi alternativi nell'ambito della disciplina dell'attività estrattiva cessata e soggetti appartenenti alle categorie indicate dai commi 1 e 2; non si applica al procedimento autorizzatorio di una discarica promosso da un soggetto diverso né attribuisce al Comune un potere di veto sul PAUR.

• artt. 14 e ss. l. 241/1990

  La conferenza di servizi è un modulo di concentrazione e decisione amministrativa fondato sulle posizioni prevalenti, sul silenzio-assenso e sul superamento della regola dell'unanimità; il dissenso deve essere motivato, costruttivo e indicare le modifiche necessarie al suo superamento.

• art. 17 l.r. FVG 34/2017

  «le domande di deroga ai CLIR sono presentate alla struttura regionale competente in materia di gestione dei rifiuti, in via telematica mediante il Sistema informativo regionale dei rifiuti - S.I.R.R.»

  La deroga ai criteri localizzativi è legittimamente valutata quando la relativa richiesta risulta inclusa nell'elenco dei titoli richiesti dal proponente nell'ambito dell'istanza PAUR.

• art. 15 l.r. FVG 34/2017

  «L'idoneità o la non idoneità dell'area è valutata sulla base dei Criteri localizzativi»

  Per un progetto non ancora realizzato, l'idoneità dell'area e gli impatti connessi possono essere valutati sulla base di studi previsionali e modelli di calcolo, rapportati alle caratteristiche del progetto e del sito.

• Allegato 1, punto 2.1, d.lgs. 36/2003

  «Nell'individuazione dei siti di ubicazione sono da privilegiare le aree degradate da risanare o da ripristinare sotto il profilo paesaggistico»

  La preferenza per le aree degradate può essere riferita anche a un sito che, secondo la valutazione tecnica svolta in conferenza di servizi, presenti una bassa qualità percettiva del paesaggio e sia stato compromesso da precedenti interventi antropici.

• art. 6, paragrafo 3, direttiva 92/43/CEE

  La valutazione d'incidenza è necessaria quando non possa escludersi, sulla base di elementi obiettivi e alla luce del principio di precauzione, che un piano o progetto possa incidere significativamente su un sito Natura 2000, anche se localizzato all'esterno del sito.

• art. 6 d.P.R. 120/2003

  La VINCA si applica agli interventi interni o esterni ai siti Natura 2000 quando siano idonei a produrre ripercussioni sui valori naturali tutelati; la valutazione può concludersi positivamente sulla base di uno studio adeguato e delle verifiche degli organi tecnici competenti.

• art. 7-sexies d.lgs. 36/2003

  La specifica valutazione di rischio prevista per le sottocategorie di discariche non è richiesta per ogni discarica di rifiuti non pericolosi, ma soltanto quando ricorra la fattispecie delle sottocategorie disciplinate dalla norma.

• art. 196, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Rientra nelle competenze regionali la definizione dei criteri per l'individuazione delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti.

Massime di principio

• Nel procedimento di PAUR ex art. 27-bis d.lgs. 152/2006, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi concentra il provvedimento di VIA e gli altri titoli abilitativi necessari; il Comune partecipante non dispone, in assenza di una specifica previsione normativa, di un diritto di veto sul rilascio dell'autorizzazione unica regionale.
• La disciplina regionale che richiede l'accordo con il Comune per interventi alternativi al riassetto di aree interessate da attività estrattive cessate non si applica automaticamente al procedimento autorizzatorio per una discarica quando il proponente non appartenga alle categorie soggettive cui la disposizione si riferisce e l'intervento non rientri nella disciplina dell'attività estrattiva.
• Nel procedimento di conferenza di servizi, il dissenso dell'amministrazione partecipante non è idoneo a paralizzare la decisione se non è tempestivo, puntualmente motivato e costruttivo, con indicazione delle modifiche progettuali necessarie al suo superamento; la decisione può formarsi secondo le posizioni prevalenti e mediante i meccanismi di silenzio-assenso previsti dalla legge.
• Per un impianto non ancora realizzato, l'istruttoria sugli impatti ambientali e odorigeni può fondarsi su modelli previsionali e su dati relativi a impianti analoghi, purché la valutazione sia riferita al progetto e al sito concretamente interessati e risulti adeguatamente motivata.
• La valutazione d'incidenza deve essere svolta anche per progetti collocati fuori da un sito Natura 2000 quando, alla luce delle caratteristiche del progetto e del sito, non possa escludersi un'incidenza significativa; il principio di precauzione non impone tuttavia un esito negativo quando uno studio adeguato e le verifiche tecniche consentano di escludere effetti pregiudizievoli sull'integrità del sito.
• La valutazione di rischio prevista per le sottocategorie di discariche si applica soltanto alle fattispecie rientranti nell'art. 7-sexies d.lgs. 36/2003 e non indistintamente a tutti i progetti di discariche per rifiuti non pericolosi.

Come è indicizzato