Sentenza n. 6533/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato in appello la sentenza del TAR Lazio relativa agli atti con cui il GSE, all’esito di un procedimento di verifica e sopralluogo, aveva accertato l’emissione in eccesso di 3.323 certificati verdi per gli anni 2009-2015 e richiesto la restituzione di euro 280.261,82. La controversia riguardava un impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento, ammesso al regime dei certificati verdi e successivamente ampliato mediante estensioni della rete e nuove utenze realizzate dopo il 31 dicembre 2009. Con il primo motivo d’appello, la società ha sostenuto che il termine del 31 dicembre 2009 costituisse soltanto una condizione per l’accesso al regime incentivante, senza cristallizzare la configurazione della rete, e ha contestato il criterio secondo cui le estensioni idonee a servire più utenze costituiscono tubazione primaria, mentre il solo tratto terminale verso una singola utenza costituisce derivazione d’utenza. Con il secondo motivo ha contestato il ricalcolo della formula H = Hps × (Hct/Hpt), sostenendo che la riduzione di Hct, corrispondente al calore ceduto alle utenze servite dalle estensioni successive, avrebbe dovuto accompagnarsi a una corrispondente riduzione di Hpt, oppure avrebbe dovuto essere mantenuto anche in Hct il calore fornito all’intera rete. Con il terzo motivo ha sostenuto che il GSE avesse esercitato un potere di annullamento d’ufficio e non un potere di verifica e controllo, con conseguente applicabilità dell’art. 21-nonies l. 241/1990, del termine di diciotto mesi, dell’obbligo di indicare uno specifico interesse pubblico e della ponderazione dell’affidamento. Sono rimaste coperte da giudicato interno l’estromissione dei Ministeri, il rigetto dei motivi aggiunti relativi alla retroattività delle modifiche legislative del 2017 e del 2020 e alla decurtazione percentuale dell’incentivo, nonché il rigetto della domanda risarcitoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR, compensando le spese. Ha ritenuto che il termine del 31 dicembre 2009 riguardi non soltanto l’entrata in esercizio della sezione cogenerativa, ma la configurazione materiale dell’intero sistema integrato, composto dalla sezione di produzione e dalla rete di teleriscaldamento. Le porzioni di rete realizzate dopo tale data non possono quindi concorrere alla determinazione dell’incentivo, pur restando lecita la loro realizzazione e utilizzazione nell’ambito del servizio di teleriscaldamento. Ai fini della distinzione tra tubazione primaria e derivazione d’utenza, è rilevante la destinazione strutturale del tratto sin dalla sua realizzazione: il ramo terminale destinato a una singola utenza è derivazione, mentre il tratto comune idoneo a servire più utenze è tubazione primaria; il fatto che il numero delle utenze effettivamente allacciate vari nel tempo non muta tale qualificazione. Anche eventuali impegni negoziali assunti prima del 31 dicembre 2009 non rendono incentivabili porzioni di rete entrate in esercizio successivamente. Quanto al calcolo, Hps misura il calore prodotto dalla sezione cogenerativa qualificata, Hct il calore effettivamente ceduto alle utenze e Hpt il calore prodotto da tutti i generatori connessi alla rete nell’annualità considerata. È corretto espungere da Hct il calore ceduto mediante le estensioni non incentivabili, mantenendo Hpt riferito alla produzione complessiva immessa nella rete, poiché i flussi termici si miscelano nella rete unica e non è tecnicamente possibile attribuire la produzione dei singoli generatori a specifiche utenze, mentre il calore ceduto alle singole utenze è individuabile mediante fatturazioni e misurazioni. Tale operazione costituisce applicazione della formula ministeriale alla quota di calore incentivabile e non una sua modifica normativa. Infine, il GSE non ha rimosso per vizio originario il provvedimento di ammissione, ma ha verificato dati e modificazioni sopravvenute, accertando che nelle richieste annuali fosse stato incluso calore derivante da estensioni successive. Il potere esercitato era quindi quello di verifica, accertamento e controllo previsto dall’art. 42 d.lgs. 28/2011, immanente al rapporto incentivante, e non l’annullamento d’ufficio: non si applicavano pertanto i presupposti e i limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990 nella versione vigente nel 2017.

Norme richiamate

• art. 1, comma 71, l. 239/2004

  «limitatamente alla quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento»

  Il diritto ai certificati verdi per gli impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento è limitato alla quota di energia termica effettivamente utilizzata per tale servizio.

• art. 2, comma 3, lett. a), d.m. 24 ottobre 2005

  L’impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento comprende sia le sezioni di produzione combinata sia la rete di distribuzione del calore; la rete è quindi parte dell’impianto rilevante ai fini dell’incentivo.

• art. 2, comma 3, lett. i), d.m. 24 ottobre 2005

  La tubazione primaria è la rete di trasporto del calore, distinta dalle derivazioni d’utenza; il tratto comune destinato a più utenze costituisce tubazione primaria, mentre la derivazione è il ramo terminale verso una singola utenza.

• art. 14, comma 1, d.lgs. 20/2007

  entro il 31 dicembre 2009

  Il termine individua non solo la condizione temporale di accesso al regime, ma anche la configurazione materiale del sistema incentivabile; le sezioni o porzioni di rete entrate in esercizio successivamente non possono concorrere al beneficio.

• punto 6.3, d.m. 21 dicembre 2007

  La formula applica un criterio proporzionale: Hps riguarda la produzione della sezione cogenerativa, Hct il calore consegnato alle utenze e Hpt la produzione complessiva di tutti i generatori connessi alla rete.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di verifica, accertamento e controllo nell’ambito del rapporto incentivante, compreso il ricalcolo degli incentivi e il recupero delle somme corrisposte in eccesso quando siano accertate modificazioni sopravvenute o dati non riferibili alla configurazione incentivabile.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti e i limiti dell’annullamento d’ufficio non si applicano quando il GSE non rimuove per vizio originario il provvedimento di ammissione, ma esercita il distinto potere di verifica e controllo su dati e modificazioni sopravvenute.

Massime di principio

• Quando la disciplina definisce l’impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento come un sistema integrato comprendente la rete di distribuzione, il termine temporale previsto per l’entrata in esercizio individua anche la configurazione materiale della rete incentivabile; le porzioni di rete realizzate o entrate in esercizio successivamente non possono concorrere al calcolo dell’incentivo.
• Ai fini della distinzione tra tubazione primaria e derivazione d’utenza, rileva la destinazione strutturale e funzionale del tratto al momento della sua realizzazione: il ramo terminale destinato a una sola utenza è derivazione, mentre il tratto comune idoneo a servire una pluralità di utenze è tubazione primaria, indipendentemente dal numero degli utenti effettivamente allacciati nel tempo.
• Nella formula proporzionale per il calcolo dell’energia incentivabile, Hpt deve comprendere la produzione complessiva di tutti i generatori connessi alla rete nell’annualità considerata, mentre Hct deve essere depurato del calore ceduto mediante porzioni di rete non incentivabili, quando la produzione dei generatori confluisce in una rete unica e non è tecnicamente attribuibile alle singole utenze.
• Il ricalcolo degli incentivi effettuato dal GSE sulla base dell’accertamento di modificazioni sopravvenute dell’impianto o dell’inclusione di energia non incentivabile costituisce esercizio del potere di verifica, accertamento e controllo previsto dall’art. 42 d.lgs. 28/2011 e non annullamento d’ufficio del provvedimento originario di ammissione; non si applicano, pertanto, i presupposti e i limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Nel giudizio d’appello, i capi autonomi della sentenza non specificamente censurati, comprese le statuizioni sui motivi aggiunti e sulle norme sopravvenute, passano in giudicato interno e non possono essere riesaminati nel grado d’appello.

Come è indicizzato