Sentenza n. 566/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l'accertamento della formazione del silenzio-assenso sull'istanza presentata il 2 settembre 2025 ai sensi dell'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, nonché la declaratoria di inefficacia o l'annullamento degli atti successivamente adottati dai Comuni. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 43, 44 e 49-ter del d.lgs. n. 259/2003 e degli artt. 2, comma 8-bis, e 21-nonies della l. n. 241/1990, sostenendo che il termine perentorio di sessanta giorni era scaduto il 2 novembre 2025 senza una determinazione negativa della conferenza di servizi, senza parere negativo dell'organismo competente ai controlli e senza una valida richiesta di integrazioni idonea a sospendere il termine. L'ARPA Abruzzo aveva infatti espresso parere favorevole il 26 settembre 2025. La ricorrente ha quindi sostenuto che gli atti adottati dopo la formazione del silenzio-assenso fossero inefficaci e che il diniego non potesse rimuovere il titolo implicito se non mediante annullamento d'ufficio, con la necessaria indicazione dei presupposti dell'autotutela. In via subordinata ha dedotto l'illegittimità dei pareri comunali per carenza documentale, erronea interpretazione degli strumenti urbanistici, difetto di istruttoria e motivazione, incompetenza sulle valutazioni igienico-sanitarie e irrilevanza del titolo di disponibilità dell'area tra i documenti necessari per l'istanza. Il Comune di Corropoli ha eccepito l'inammissibilità per mancata prova della disponibilità dell'area e per tardiva impugnazione degli atti endoprocedimentali; il Comune di Controguerra ha eccepito il difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha ritenuto infondata l'eccezione di difetto di legittimazione passiva del Comune di Controguerra, poiché tra gli atti contestati figuravano il relativo parere igienico-sanitario e la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, condizionata anche dal suo apporto. Nel merito ha accertato che il termine perentorio di sessanta giorni previsto dall'art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003 era decorso il 2 novembre 2025. Entro tale termine l'ARPA aveva espresso parere favorevole e l'amministrazione procedente non aveva formulato una richiesta di integrazioni idonea a sospendere il termine; la conferenza di servizi e gli ulteriori atti negativi erano stati adottati solo successivamente. Si era pertanto formato il silenzio-assenso. Ai sensi dell'art. 49-ter del d.lgs. n. 259/2003, in combinato disposto con l'art. 2, comma 8-bis, della l. n. 241/1990, gli atti adottati dopo la scadenza del termine erano inefficaci, ferma la possibilità di annullamento d'ufficio ove ricorressero i presupposti dell'art. 21-nonies. Il diniego non conteneva alcun riferimento al titolo implicito né all'interesse pubblico prevalente e non poteva quindi qualificarsi come annullamento d'ufficio; anche i pareri negativi e la determinazione conclusiva della conferenza erano privi di effetti e non dovevano essere autonomamente impugnati, con conseguente rigetto dell'eccezione di tardività. Il TAR ha inoltre ritenuto che la mancanza della prova della disponibilità dell'area non potesse giustificare un diniego successivo alla formazione del silenzio-assenso se non in autotutela e che tale documentazione non fosse comunque prevista dall'allegato 12-bis al d.lgs. n. 259/2003. Ai fini della legittimazione e dell'interesse ad agire, il contratto di locazione stipulato il 5 dicembre 2025 dimostrava la permanenza delle condizioni dell'azione al momento della decisione. Il ricorso è stato accolto: è stato accertato il silenzio-assenso ed è stata dichiarata l'inefficacia del diniego, dei pareri negativi e della determinazione conclusiva della conferenza di servizi. I Comuni di Corropoli e Controguerra sono stati condannati in solido alle spese processuali, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 43 d.lgs. n. 259/2003

  Individua il quadro autorizzatorio per la realizzazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica.

• art. 44, comma 6, d.lgs. n. 259/2003

  La richiesta di integrazioni documentali può determinare la sospensione del termine procedimentale, ma nel caso concreto non risultava validamente formulata entro il termine rilevante.

• art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259/2003

  Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stata data comunicazione di una determinazione decisoria della conferenza o di un parere negativo da parte dell'organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, ove ne sia previsto l'intervento, e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un'Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali.

  Il decorso infruttuoso del termine perentorio di sessanta giorni comporta la formazione del silenzio-assenso, quando non intervengano tempestivamente gli atti negativi qualificati previsti dalla disposizione.

• art. 49-ter d.lgs. n. 259/2003

  Rinvio al regime di inefficacia degli atti adottati tardivamente dopo la formazione del silenzio-assenso.

• art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990

  Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini … sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall'articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni.

  Gli atti adottati dopo la scadenza del termine sono inefficaci, salva la loro eventuale rimozione mediante annullamento d'ufficio in presenza dei relativi presupposti.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Costituisce il riferimento per l'eventuale annullamento d'ufficio del titolo implicito già formatosi; un successivo diniego privo dei presupposti e della motivazione dell'autotutela non è idoneo a rimuoverlo.

• art. 8, comma 6, l. n. 36/2001

  Richiamato nel quadro della disciplina comunale sugli impianti di comunicazione elettronica, senza costituire la ratio principale della decisione.

Massime di principio

• Nel procedimento autorizzatorio per infrastrutture di comunicazione elettronica, il termine di sessanta giorni previsto dall'art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003 è perentorio e, in assenza di una tempestiva determinazione negativa della conferenza di servizi, di un parere negativo dell'organismo competente ai controlli o di un dissenso qualificato tempestivamente espresso dall'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistica o culturale, determina la formazione del silenzio-assenso.
• Una richiesta di integrazione documentale sospende il termine procedimentale solo se validamente formulata entro il termine applicabile e riferita a documentazione effettivamente necessaria; gli atti adottati dopo la scadenza del termine, in mancanza di una valida sospensione, sono tardivi.
• Dopo la formazione del silenzio-assenso, il diniego tardivo dell'amministrazione procedente non costituisce autonomo titolo di ritiro del provvedimento implicito: per rimuoverlo occorre esercitare l'annullamento d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies della l. n. 241/1990, con l'indicazione dei relativi presupposti, dell'interesse pubblico concreto e attuale e della ponderazione con l'interesse del destinatario.
• Ai sensi dell'art. 49-ter del d.lgs. n. 259/2003 e dell'art. 2, comma 8-bis, della l. n. 241/1990, i pareri, le determinazioni della conferenza di servizi e gli altri atti di assenso adottati dopo la formazione del silenzio-assenso sono inefficaci e non devono essere autonomamente impugnati per ottenere la tutela contro il diniego tardivo.
• La mancanza della documentazione comprovante la disponibilità giuridica dell'area non può giustificare un diniego adottato dopo la formazione del silenzio-assenso se non mediante autotutela; inoltre, ai fini della legittimazione e dell'interesse ad agire, il titolo di disponibilità deve sussistere al momento della proposizione della domanda giudiziale e permanere fino alla decisione, potendo essere dimostrato anche successivamente all'istanza amministrativa.

Come è indicizzato