Sentenza n. 343/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego del permesso di costruire richiesto per demolire e ricostruire il Teatro Gerini, trasformandone integralmente la destinazione da servizio privato-attrezzatura collettiva teatrale a servizio commerciale, ai sensi della legislazione regionale sulla rigenerazione urbana. Ha dedotto, in primo luogo, violazione dell’art. 3 l. 241/1990, dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, del principio di legittimo affidamento e dell’art. 97 Cost., sostenendo che il Comune non avrebbe adeguatamente motivato la pretesa perdurante efficacia degli atti d’obbligo relativi alla cessione del teatro, nonostante la mancata attribuzione della volumetria corrispondente e la restituzione degli oneri di urbanizzazione. In secondo luogo, ha dedotto violazione degli artt. 1-bis e 2 l. 241/1990, dell’art. 12 d.l. 98/2011, dell’art. 1375 c.c. e dell’art. 97 Cost., nonché eccesso di potere per illogicità, arbitrarietà e difetto del presupposto, sostenendo che gli atti d’obbligo avrebbero natura privatistica e sarebbero condizionati al riconoscimento del diritto di utilizzare altrove la volumetria del teatro; secondo la ricorrente, il Comune, non avendo perfezionato la cessione né riconosciuto tale volumetria, non avrebbe potuto pretendere la cessione unilaterale e gratuita del bene. In terzo luogo, ha dedotto violazione degli artt. 9 e 20 d.P.R. 380/2001, dell’art. 6 l.r. Lazio 7/2017 e dell’art. 86 NTA del PRG di Roma, difetto di istruttoria e motivazione e carenza del presupposto, sostenendo che la disciplina regionale avrebbe consentito il cambio d’uso e derogato alla necessità dello strumento urbanistico esecutivo. Con i motivi aggiunti ha impugnato ulteriori note e atti comunali per invalidità derivata e ha dedotto, inoltre, che l’inerzia comunale avrebbe reso inutilizzabile altrove la volumetria del teatro, anche per la presenza di aree soggette a rischio di allagabilità, sicché l’unica soluzione sarebbe stata consentire la demolizione e ricostruzione commerciale del teatro.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti, ponendo le spese a carico della ricorrente per € 4.000,00 oltre accessori. Ha preliminarmente rilevato la tardività dell’impugnazione, tra l’altro, del preavviso di rigetto, della deliberazione capitolina del 2013 e degli atti d’obbligo del 2007 e del 2009. Nel merito ha ritenuto adeguatamente motivato il diniego, fondato sulla perdurante validità ed efficacia degli atti d’obbligo e sulle successive varianti ai titoli edilizi. Ha affermato che l’atto d’obbligo del 2009, sottoscritto quale condizione per il rilascio della variante essenziale, aveva sostituito quello del 2007 e imponeva autonomamente di non demolire il teatro e di cederlo a Roma Capitale a semplice richiesta. L’obbligo, trascritto e qualificato dalle parti come onere reale, gravava anche sugli eventuali aventi causa. Gli atti d’obbligo non sono stati qualificati come contratti di diritto privato autonomi, ma come atti negoziali accessivi e funzionali al procedimento edilizio e al titolo abilitativo, destinati a conformarne il contenuto. La deliberazione capitolina del 2013 aveva coerentemente accettato la cessione gratuita del teatro a semplice richiesta dell’Amministrazione. Gli impegni erano stati inoltre confermati negli atti d’obbligo del 2015 e del 2016. La variante essenziale culminata nel permesso di costruire n. 334/2017 aveva definitivamente sottratto alla volumetria commerciale assentita la cubatura corrispondente al teatro, pari a 15.829,772 mc, con restituzione dei relativi oneri; la ricorrente disponeva quindi della volumetria residua di 44.878,008 mc e non poteva pretendere di recuperare anche la volumetria del teatro sulla base dell’originario permesso del 2007, ignorando le varianti successive. Il TAR ha inoltre ritenuto che l’art. 6, comma 4, l.r. Lazio 7/2017 consentisse attività commerciali, artigianali e di servizi solo fino al 30% della superficie e in funzione accessoria rispetto all’attività teatrale prevalente, non una riconversione integrale del teatro in struttura commerciale. L’intervento proposto, consistente nella demolizione totale e nella ricostruzione di un immobile interamente commerciale, era pertanto incompatibile con la norma regionale. Le censure relative alla deroga allo strumento urbanistico esecutivo sono state ritenute inammissibili per carenza di interesse, poiché le osservazioni della ricorrente sul punto erano già state parzialmente accolte dal Comune. I motivi aggiunti sono stati dichiarati in parte inammissibili per tardività o carenza di lesività degli atti impugnati e, per il resto, infondati; la censura nuova sull’impossibilità di utilizzare altrove la volumetria è stata respinta perché basata sull’erroneo presupposto che l’obbligo di cessione fosse condizionato al riconoscimento di una volumetria ancora disponibile. È stata infine ritenuta inammissibile l’istanza istruttoria riproposta dalla ricorrente.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego è stato ritenuto adeguatamente motivato perché indicava specificamente la perdurante efficacia degli atti d’obbligo e delle successive varianti edilizie quali ragioni ostative al rilascio del titolo.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è stato considerato tra gli atti impugnati tardivamente; le osservazioni della ricorrente sono state comunque esaminate dall’Amministrazione.

• art. 11 l. 241/1990

  Gli atti unilaterali d’obbligo urbanistico, pur avendo una componente negoziale, sono funzionalmente inseriti nel procedimento edilizio e accessivi al titolo, senza costituire contratti di diritto privato autonomi.

• art. 1-bis l. 241/1990

  La disposizione non consente di qualificare gli atti d’obbligo edilizi controversi come rapporti esclusivamente privatistici, estranei all’esercizio del potere urbanistico-edilizio.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  L’atto d’obbligo del 2009 era stato assunto quale condizione per il rilascio della variante essenziale al permesso di costruire.

• art. 6 l.r. Lazio 7/2017

  per gli edifici destinati a teatri, sale cinematografiche e centri culturali polifunzionali..è consentito l’esercizio di attività commerciali, artigianali e di servizi, fino ad un massimo del 30 per cento della superficie complessiva, purché tali attività siano svolte unitamente all’attività prevalente

  La norma consente destinazioni commerciali solo accessorie e limitate al 30% della superficie, non la trasformazione integrale di un teatro in struttura commerciale.

• art. 86 NTA del PRG di Roma

  La questione sulla deroga alle prescrizioni dello strumento urbanistico esecutivo è stata ritenuta priva di interesse, perché le osservazioni della ricorrente erano già state parzialmente accolte nel provvedimento finale.

• art. 14 d.P.R. 380/2001

  È richiamato nella motivazione amministrativa con riferimento alla cessione della volumetria del teatro e alla procedura di acquisizione del bene; la relativa censura è stata comunque respinta perché fondata sull’erronea ricostruzione dell’obbligo assunto.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese sono state poste a carico della parte soccombente.

• art. 91 c.p.c.

  Richiamato quale fondamento della condanna della ricorrente alle spese processuali.

Massime di principio

• Gli atti unilaterali d’obbligo sottoscritti dal privato per ottenere un titolo edilizio, anche quando prevedono obblighi di cessione o di non demolizione, sono atti negoziali funzionalmente accessivi al procedimento urbanistico-edilizio e al titolo abilitativo; non costituiscono, di regola, contratti di diritto privato autonomi e possono concorrere a conformare il contenuto del provvedimento edilizio.
• Quando un atto d’obbligo successivo è assunto quale condizione per il rilascio di una variante essenziale e impone autonomamente la conservazione e la cessione del manufatto a semplice richiesta dell’Amministrazione, esso può sostituire il precedente regolamento obbligatorio e deve essere interpretato alla luce della causa concreta costituita dall’ottenimento del nuovo titolo edilizio.
• La trascrizione dell’obbligo di cessione e la sua qualificazione come onere reale comportano che il peso gravi direttamente sul bene e sia opponibile anche agli eventuali aventi causa, secondo il principio dell’ambulatorietà dell’obbligazione reale.
• La restituzione degli oneri e la decurtazione, in una successiva variante edilizia, della volumetria corrispondente a un manufatto destinato alla cessione impediscono al titolare di pretendere nuovamente quella volumetria sulla base dell’originario permesso di costruire, ignorando le modifiche e gli obblighi assunti con i titoli successivi.
• La disciplina regionale che consente, negli edifici destinati a teatri o centri culturali, attività commerciali fino a una percentuale della superficie e purché accessorie all’attività prevalente non abilita alla demolizione e ricostruzione finalizzata alla conversione integrale dell’immobile in una struttura commerciale.
• È inammissibile l’impugnazione di mere comunicazioni interne o relazioni istruttorie prive di autonoma lesività e non concorrenti direttamente alla formazione del provvedimento impugnato; analogamente, sono tardive le censure rivolte per la prima volta con motivi aggiunti contro contenuti già conosciuti e riprodotti nel provvedimento originariamente impugnato.

Come è indicizzato