Sentenza n. 7171/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Regione Lombardia ha appellato la sentenza del TAR che aveva annullato la deliberazione regionale del 16 giugno 2020, sostenendo che non fosse stato introdotto un nuovo criterio di remunerazione, ma soltanto attivato un controllo sulla corretta rendicontazione dei costi effettivamente sostenuti, già da considerarsi al netto degli sconti. Ha dedotto che le autocertificazioni richieste consentivano agli erogatori di fornire dati e osservazioni e che il TAR non avesse adeguatamente considerato il pregiudizio per le risorse del SSR derivante da rendicontazioni non corrette. La Fondazione ha chiesto il rigetto dell’appello e riproposto i motivi assorbiti: carenza del presupposto di fatto e falsa applicazione della disciplina, poiché gli sconti potevano essere successivi, riferirsi a più dispositivi e comprendere attività non remunerabili dal SSR; sproporzione del recupero integrale rispetto a un sistema fondato su tariffe standard ottenute applicando percentuali al costo medio regionale; violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, per mancanza di vizi delle precedenti determinazioni o di specifiche ragioni di interesse pubblico, se l’atto fosse inteso come autotutela retroattiva; illogicità, contraddittorietà e violazione della proporzionalità; lesione dell’affidamento, della correttezza e del principio di irretroattività. In primo grado era stato inoltre dedotto il mancato rispetto delle garanzie partecipative di cui all’art. 7 l. 241/1990.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma l’annullamento della deliberazione regionale disposto dal TAR. La Regione non contestava in astratto l’applicabilità dell’art. 7 l. 241/1990 né sosteneva che la natura generale dell’atto escludesse la partecipazione; affermava invece che non vi fosse stata innovazione del sistema. Il Collegio rileva che, anche ammettendo l’obbligo originario di rendicontare i costi al netto degli sconti, la deliberazione non si limita a correggere i dati: per il 2010-2018 impone il recupero dell’intero valore degli sconti e per il 2019 quello dello scostamento. Il sistema previgente utilizzava invece i costi rilevati per determinare un costo medio regionale e applicava a tale parametro tariffe integrative uniformi, pari a una percentuale del costo medio. Per mantenersi in continuità con quel sistema, la Regione avrebbe dovuto ricalcolare il costo medio e le tariffe e recuperare l’eventuale differenza tra quanto corrisposto e quanto risultante dovuto, non l’intero ammontare degli sconti. La deliberazione introduce dunque un diverso criterio economico, rendendo necessarie le garanzie partecipative riconosciute dal TAR. I motivi riproposti dalla Fondazione, assorbiti in primo grado, non sono esaminati autonomamente, poiché il rigetto dell’appello lascia fermo l’annullamento fondato sulla violazione procedimentale. Spese compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  L’art. 8-sexies, d.lgs. n. 502 del 1992 prevede che le strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico del Servizio sanitario nazionale siano finanziate secondo un ammontare globale predefinito indicato negli accordi contrattuali e determinato in base alle funzioni assistenziali e alle attività svolte nell’ambito e per conto della rete dei servizi di riferimento.

  Il finanziamento delle strutture sanitarie si colloca entro un ammontare globale predefinito, determinato in base alle funzioni e attività svolte; le prestazioni sono remunerate secondo tariffe, salve le eccezioni previste dalla disciplina.

• art. 2, comma 4, d.m. 18 ottobre 2012

  L’art. 2, comma 4, decreto ministeriale del 18 ottobre 2012, ratione temporis applicabile, consentiva alle Regioni di riconoscere una remunerazione aggiuntiva, per i costi associati all’eventuale utilizzo di specifici dispositivi ad alto costo “esclusivamente nei casi, specifici e circoscritti, individuati e regolamentati nei vigenti accordi interregionali per la compensazione della mobilità sanitaria approvati dalla Conferenza Stato-Regioni nel rispetto degli equilibri di bilancio programmati”.

  La remunerazione aggiuntiva per dispositivi ad alto costo era consentita solo nei casi specifici e circoscritti individuati e regolamentati dagli accordi interregionali indicati dalla disposizione e nel rispetto degli equilibri di bilancio.

• art. 7 l. 241/1990

  Anche a voler ammettere che le strutture accreditate fossero tenute, sin dall’origine, a rendicontare i costi delle endoprotesi al netto degli sconti praticati dai fornitori, resta assorbente il rilievo che la deliberazione impugnata non si limita a rettificare i dati utilizzati per la determinazione della remunerazione, ma incide direttamente sul meccanismo economico mediante il quale tale remunerazione viene determinata.

  Quando l’amministrazione interviene con un criterio che incide direttamente sul meccanismo economico di remunerazione già applicato, l’intervento non può essere qualificato come mera rettifica di dati; nel caso in esame restano quindi necessarie le garanzie partecipative riconosciute dal TAR.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  In via subordinata, l’appellata ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi di ricorso rimasti assorbiti in primo grado.

  La norma è richiamata quale base per la riproposizione in appello dei motivi di ricorso assorbiti; la sentenza non decide autonomamente tali motivi, respingendo l’appello sul profilo procedimentale.

• artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990

  Assume che, ove la deliberazione regionale fosse interpretata nel senso di introdurre retroattivamente un diverso criterio di remunerazione, essa integrerebbe un atto di autotutela sostanzialmente diretto a rimuovere o modificare il precedente sistema tariffario.

  Le disposizioni sono prospettate dall’appellata come pertinenti qualora la deliberazione sia qualificata come intervento retroattivo di autotutela; il Consiglio di Stato non decide questo motivo riproposto, assorbito dall’esito dell’appello.

Massime di principio

• Quando un sistema di remunerazione sanitaria determina tariffe uniformi applicando una percentuale al costo medio regionale di una categoria di dispositivi, i dati sui costi individuali concorrono alla formazione del parametro medio e non comportano, di per sé, il rimborso integrale del costo sostenuto da ciascun erogatore.
• Un recupero retroattivo dell’intero ammontare degli sconti ottenuti dagli erogatori costituisce un criterio economico diverso dalla rideterminazione delle tariffe basata sul ricalcolo del costo medio regionale e sul recupero della sola differenza tra quanto erogato e quanto effettivamente dovuto.
• La richiesta di correggere o integrare dati non può essere qualificata come mera rettifica quando il provvedimento utilizza quei dati per incidere direttamente, con un diverso criterio di recupero, sul meccanismo economico di remunerazione già applicato.

Come è indicizzato