Sentenza n. 937/2026 - Palermo, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente, conduttrice di un’area di circa 2.000 mq, aveva ottenuto dal Comune un nulla osta annuale all’utilizzazione provvisoria a parcheggio ai sensi dell’art. 29, comma 2, delle N.T.A. del P.R.G. Il Comune ha successivamente annullato d’ufficio il nulla osta ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, rilevando che l’area non era più gravata da un vincolo preordinato all’esproprio, essendo quest’ultimo decaduto, e richiamando inoltre ragioni di tutela e valorizzazione culturale dell’area e atti di indirizzo relativi alla progettazione di un museo del Liberty. La ricorrente ha dedotto, da un lato, la violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990, sostenendo che l’atto, sebbene qualificato come annullamento d’ufficio, fosse in realtà una revoca fondata su sopravvenute ragioni di opportunità; dall’altro, la violazione dell’art. 29 delle N.T.A., assumendo che il vincolo non fosse decaduto o che tale decadenza fosse comunque irrilevante ai fini dell’autorizzazione. Sono state inoltre formulate domande di indennizzo ex art. 21-quinquies l. n. 241/1990 e di risarcimento del danno da provvedimento illegittimo.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha qualificato l’atto del 4 luglio 2025 come annullamento d’ufficio, trattandosi della rimozione di un precedente nulla osta ritenuto originariamente illegittimo, e non come revoca per sopravvenute ragioni di opportunità. Ha ritenuto che gli atti dell’assessore e della Giunta comunale relativi al futuro Museo Regionale del Liberty fossero meri atti di indirizzo, privi di concreto seguito progettuale, sicché il loro richiamo aveva determinato un travisamento del fatto; tuttavia, tale vizio non incideva sull’esito, poiché il provvedimento era plurimotivato. La motivazione relativa all’inapplicabilità dell’art. 29, comma 2, delle N.T.A. è stata ritenuta legittima: la disposizione consente l’utilizzazione provvisoria a parcheggio soltanto delle aree gravate da vincoli preordinati all’espropriazione e, nel caso concreto, il vincolo era decaduto ai sensi dell’art. 9, comma 2, d.P.R. 327/2001. Mancava quindi il presupposto normativo per il rilascio del nulla osta, che era stato adottato contra legem e poteva essere rimosso in autotutela. La domanda di indennizzo è stata respinta perché l’art. 21-quinquies l. n. 241/1990 non prevede la compensazione dell’interesse negativo quando venga rimosso un atto illegittimo, anziché revocato per sopravvenute ragioni di pubblico interesse o mutamento della situazione di fatto. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, per mancanza dell’illegittimità dell’atto impugnato. Il TAR ha precisato che un’eventuale pretesa all’esercizio del parcheggio avrebbe potuto essere fatta valere mediante una nuova istanza ai sensi dell’art. 29, comma 1, delle N.T.A., ove ne ricorressero i presupposti. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Consente l’annullamento d’ufficio di un provvedimento illegittimo; nel caso concreto ha costituito la base giuridica per rimuovere il nulla osta originariamente rilasciato in assenza del presupposto previsto dalle N.T.A.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  L’indennizzo per revoca non è dovuto quando l’atto venga rimosso mediante annullamento d’ufficio perché adottato contra legem.

• art. 29, comma 2, N.T.A. del P.R.G. del Comune di Palermo

  l’amministrazione comunale può autorizzare l’utilizzazione provvisoria delle aree gravate da vincoli preordinati all’espropriazione, fino all’emanazione del provvedimento espropriativo, per parcheggi sia privati che pubblici, quando lo reputi urbanisticamente opportuno.

  Il nulla osta provvisorio a parcheggio presuppone necessariamente che l’area sia ancora gravata da un vincolo preordinato all’espropriazione; la decadenza del vincolo esclude l’applicabilità della disposizione.

• art. 29, comma 1, N.T.A. del P.R.G. del Comune di Palermo

  Può costituire la base per una nuova istanza relativa all’esercizio del parcheggio su un’area non più gravata da vincoli espropriativi, ove ricorrano gli ulteriori presupposti di legge.

• art. 9, comma 2, d.P.R. 327/2001

  Il vincolo preordinato all’esproprio ha durata quinquennale; una volta decaduto, non può fungere da presupposto per il nulla osta previsto dall’art. 29, comma 2, delle N.T.A.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria da provvedimento illegittimo presuppone l’illegittimità dell’atto amministrativo e non può essere accolta quando il provvedimento impugnato sia ritenuto legittimo.

Massime di principio

• Quando una disposizione urbanistica consente l’utilizzazione provvisoria a parcheggio soltanto delle aree gravate da vincoli preordinati all’espropriazione, l’attualità del vincolo costituisce presupposto necessario per il rilascio dell’autorizzazione; la sua decadenza rende illegittimo il nulla osta eventualmente rilasciato.
• L’amministrazione può annullare d’ufficio un provvedimento ampliativo adottato in assenza di un presupposto normativo essenziale, purché l’atto sia effettivamente qualificabile come rimozione di un provvedimento originariamente illegittimo e non come revoca per sopravvenute ragioni di opportunità.
• In presenza di una motivazione plurima, l’accertamento dell’illegittimità di una delle ragioni motivazionali, quale il travisamento del fatto, non determina l’annullamento dell’atto se un’altra motivazione autonoma e legittima è sufficiente a sorreggerlo.
• L’indennizzo previsto per la revoca non spetta quando l’amministrazione rimuova in autotutela un provvedimento illegittimo adottato contra legem; in tale ipotesi non ricorre una revoca per mutamento della situazione di fatto o per sopravvenute ragioni di interesse pubblico.
• Il risarcimento del danno da provvedimento amministrativo presuppone l’illegittimità dell’atto e non può essere riconosciuto quando l’impugnazione sia respinta per accertata legittimità del provvedimento.

Come è indicizzato