Sentenza n. 741/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’ufficiale aveva impugnato i provvedimenti del Ministero della difesa relativi alla ricostruzione della carriera e alla liquidazione delle differenze economiche conseguenti alla promozione a Capitano di Fregata con decorrenza dal 1° gennaio 1991, lamentando l’assenza di un’analitica indicazione delle voci stipendiali e indennitarie, degli interessi e della rivalutazione, nonché il mancato riconoscimento della promozione a Capitano di Vascello dal 1° gennaio 1998 senza nuova valutazione. Aveva inoltre chiesto il risarcimento del danno, anche per perdita di chance e ritardo nella ricostruzione della carriera. Il TAR, previa riqualificazione del ricorso per ottemperanza come azione di annullamento e riunione dei giudizi, aveva accolto le domande, ritenendo automatica la promozione al grado superiore e condannando l’Amministrazione alla ricostruzione della carriera, al pagamento delle differenze economiche e al risarcimento di euro 10.000. Il Ministero ha appellato sostenendo: che l’art. 1090 c.o.m. non consentisse la promozione automatica a Capitano di Vascello, trattandosi di avanzamento a scelta, distinto dall’avanzamento ad anzianità a Capitano di Fregata; che il giudicato precedente imponesse soltanto la rinnovazione del giudizio relativo al grado di Capitano di Fregata; che la domanda sulle differenze stipendiali fosse generica ed esplorativa, in violazione dell’art. 40 c.p.a.; e che mancassero i presupposti della responsabilità risarcitoria. L’ufficiale ha resistito e proposto appello incidentale per ottenere un maggiore risarcimento e la rideterminazione delle spese. In corso di appello l’Amministrazione ha adottato un provvedimento provvisorio di promozione a Capitano di Vascello dal 1° gennaio 1998, successivamente contestato dall’appellato. Il Consiglio di Stato ha ritenuto tali nuove contestazioni estranee al thema decidendum perché relative ad atti conosciuti in corso di giudizio e non ritualmente impugnati. Ha inoltre considerato rinunciate le domande e eccezioni assorbite o non esaminate dal TAR e non espressamente riproposte in appello.

La decisione

L’appello principale è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto dei ricorsi introduttivi. Il Consiglio di Stato ha escluso che il precedente giudicato di annullamento producesse una promozione automatica a Capitano di Vascello. L’art. 1090 c.o.m. prevede, in via generale, la rinnovazione del giudizio di avanzamento e soltanto in casi eccezionali, quando il contenuto dell’annullamento renda automatica l’iscrizione in quadro, consente di omettere una nuova valutazione. Nel caso concreto il precedente giudicato riguardava esclusivamente la mancata promozione ad anzianità a Capitano di Fregata ed era fondato su un vizio di motivazione; non conteneva alcuna statuizione sulla promozione a Capitano di Vascello, che costituisce avanzamento a scelta. L’Amministrazione era quindi tenuta a rinnovare il giudizio nel rispetto delle prescrizioni conformative del giudicato, ma conservava discrezionalità sull’esito e non era obbligata a una catena di promozioni automatiche. È stata inoltre ritenuta inammissibile, per genericità e natura esplorativa, la domanda relativa alle differenze stipendiali: il ricorrente avrebbe dovuto indicare concretamente le voci errate, le discordanze di calcolo e i riferimenti normativi, potendo previamente utilizzare l’accesso agli atti per acquisire la documentazione necessaria. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, poiché l’annullamento per difetto di motivazione non dimostrava la spettanza certa o altamente probabile del bene della vita, lasciando impregiudicata la successiva valutazione amministrativa; inoltre il ricorrente non aveva provato nesso causale ed effettività del danno. L’appello incidentale è stato respinto perché volto soltanto ad aumentare il risarcimento e a modificare le spese, venuti meno dopo la riforma della sentenza. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 1090 d.lgs. 66/2010

  Se il titolo dell'annullamento contiene elementi tali da rendere automatica l'iscrizione in quadro del ricorrente, non è necessario procedere a una nuova valutazione e il Ministro competente provvede d'ufficio agli adempimenti per la promozione del ricorrente.

  L’annullamento di un giudizio di avanzamento produce normalmente effetti cassatori e rinnovatori, imponendo una nuova valutazione; la promozione automatica è ammessa soltanto quando il contenuto della decisione renda automatica l’iscrizione in quadro. La norma non consente di estendere automaticamente gli effetti del giudicato a un grado superiore diverso da quello oggetto dell’annullamento.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il thema decidendum del giudizio di secondo grado è circoscritto ai motivi dedotti in primo grado.

  Il giudizio d’appello è delimitato dalle domande e dai motivi dedotti davanti al TAR; sono inammissibili nuove domande o eccezioni, comprese le contestazioni rivolte contro provvedimenti conosciuti in corso di causa ma non ritualmente impugnati.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte.

  Le domande e le eccezioni assorbite o non esaminate devono essere espressamente riproposte nel giudizio d’appello, a pena di rinuncia.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

  Il giudice non può sostituirsi all’organo amministrativo nell’esercizio di un potere valutativo non ancora esercitato, né anticipare l’esito di una nuova valutazione discrezionale.

• art. 40 c.p.a.

  Il ricorso deve contenere motivi specifici e circostanziati; una contestazione generica della correttezza di una liquidazione economica, senza indicazione delle singole voci errate e delle ragioni della pretesa discordanza, è inammissibile.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  Nell’azione risarcitoria il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità, inclusi condotta illecita, nesso causale, danno ingiusto ed effettività del pregiudizio; non opera il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione richiede, oltre all’illegittimità dell’azione, la prova dell’elemento soggettivo, del nesso causale e di un danno ingiusto riferibile a un bene della vita la cui spettanza sia certa o altamente probabile.

Massime di principio

• L’annullamento giudiziale di un giudizio di avanzamento militare produce, di regola, effetti esclusivamente cassatori e rinnovatori: l’amministrazione deve rieditare la valutazione nel rispetto delle prescrizioni del giudicato, ma conserva discrezionalità sull’esito finale.
• La promozione automatica conseguente all’annullamento di un giudizio di avanzamento è configurabile solo in casi eccezionali, quando la decisione di annullamento contenga elementi tali da rendere automatica l’iscrizione in quadro; tale effetto deve risultare dalla statuizione giudiziale e non può essere desunto in via interpretativa dalla sola motivazione.
• Il giudicato relativo all’annullamento della mancata promozione a un determinato grado non si estende automaticamente ai successivi gradi, soprattutto quando la promozione successiva sia disciplinata da un diverso procedimento di avanzamento a scelta.
• Il giudice amministrativo non può sostituirsi alla commissione di avanzamento né predeterminare l’esito di una valutazione discrezionale non ancora esercitata; il vincolo conformativo riguarda il quomodo dell’azione amministrativa, non il risultato della rinnovazione.
• Una domanda volta all’accertamento di differenze retributive è inammissibile quando si limiti a contestare genericamente la liquidazione senza indicare le singole voci erronee, i periodi interessati, le somme dovute e i riferimenti normativi; il ricorrente può previamente acquisire la documentazione mediante accesso agli atti.
• L’annullamento di un provvedimento per difetto di motivazione, senza accertamento della spettanza certa o altamente probabile del bene della vita, non fonda di per sé il diritto al risarcimento; il danneggiato deve provare integralmente nesso causale ed effettività del danno.

Come è indicizzato