Sentenza n. 1299/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato, nei limiti del proprio interesse, le delibere dell'ASL Salerno n. 1428/2025, recante le tabelle per la determinazione delle premialità, e n. 1610/2025, relativa ai volumi massimi e ai limiti di spesa per il 2024 e il 2025, nonché gli atti regionali e amministrativi presupposti e conseguenziali. La ricorrente contestava l'attribuzione di 14 punti, anziché 20, nella graduatoria della branca di radiodiagnostica e la conseguente riduzione del budget 2025 di euro 18.288. I motivi dedotti riguardavano: la sopravvenuta cessazione del piano di rientro regionale; l'illegittimità del sistema di premialità per unificazione in un'unica graduatoria di strutture appartenenti a classi funzionali diverse e per asserita violazione dei criteri di omogeneità, equità, ragionevolezza e proporzionalità; il difetto di istruttoria e la mancata considerazione della documentazione prodotta; l'erronea applicazione del coefficiente VMP; la violazione della partecipazione procedimentale e dell'art. 10-bis l. 241/1990; l'asserita emersione di criticità del sistema nel tavolo tecnico regionale; la violazione dell'affidamento, della buona fede e dell'irretroattività; l'illegittimità dell'obbligo di sottoscrivere il contratto con clausola di salvaguardia. In particolare, la ricorrente ha sostenuto che, per l'anno 2024, l'ASL avrebbe dovuto correggere il punteggio dell'indicatore A relativo alla vetustà e classificazione delle apparecchiature e quello dell'indicatore C4 relativo al rapporto tra dipendenti e totale degli addetti.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto le eccezioni di rito dell'ASL. Ha ritenuto integrato il contraddittorio nei confronti delle altre strutture accreditate; ha escluso l'improcedibilità per mancata sottoscrizione del contratto, osservando che l'eventuale sospensione dell'accreditamento richiede comunque un apposito provvedimento amministrativo e che, in ogni caso, la tutela cautelare aveva impedito il prodursi dell'effetto prospettato; ha inoltre escluso l'inammissibilità per omessa tempestiva impugnazione degli atti presupposti, limitatamente alle censure rivolte ai punteggi concretamente attribuiti e alla graduatoria, rilevando altresì che alcune delibere richiamate dall'ASL non erano state prodotte in giudizio. Nel merito, il primo motivo è stato respinto: gli atti sono stati adottati quando la Regione era ancora sottoposta al piano di rientro, sicché opera il principio tempus regit actum; inoltre, il vincolo dei tetti di spesa sanitaria deriva dal quadro normativo generale e permane anche in assenza del piano di rientro. Sono stati respinti anche i motivi secondo, quarto e quinto. Il sistema regionale può prevedere un'unica graduatoria per ASL e branca, senza graduatorie separate per classi funzionali, e l'amministrazione dispone di ampia discrezionalità nella configurazione del meccanismo premiale, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza o illogicità. Le tabelle avevano comunque differenziato i valori medi delle prestazioni per classi A, B, C e D. È stata inoltre esclusa la rilevanza del VMP nel calcolo del tetto 2025, poiché l'ASL aveva applicato direttamente le variazioni sul tetto definitivo 2024, secondo la disciplina regionale. Il quarto motivo è stato ritenuto anche generico, perché diretto contro il sistema nel suo complesso mediante il richiamo a principi generali. Sono stati invece accolti parzialmente i motivi terzo e sesto, limitatamente al calcolo degli indicatori A e C4 per l'anno 2024. Per l'indicatore C4, la ricorrente aveva trasmesso tempestivamente, entro il termine assegnato dall'ASL per il controllo dei dati, la documentazione da cui risultavano 5 dipendenti su 6 addetti totali. Il rapporto era quindi superiore all'80% e comportava l'attribuzione di 2 punti, anziché 0. Per l'indicatore A, l'ASL aveva attribuito -1 punto sulla base di un rapporto pari a 0%, ma doveva considerare le apparecchiature comunicate nel luglio 2025 e ancora oggetto di istruttoria per l'annualità 2024. La sommatoria dei punteggi di vetustà delle cinque apparecchiature rilevanti era pari a +1 su 5, con rapporto compreso tra il 20% e il 50% e conseguente attribuzione di 2 punti, anziché -1. Il TAR ha escluso, invece, la diversa qualificazione della risonanza magnetica proposta dalla ricorrente, non adeguatamente documentata. Per l'effetto, il punteggio complessivo avrebbe dovuto essere pari a 19, anziché 14. Sono stati quindi annullati in parte qua, nei limiti dell'interesse della ricorrente, le delibere ASL n. 1428/2025 e n. 1610/2025 e i relativi allegati. L'ASL, e la Regione per gli atti conseguenziali, devono rideterminare il punteggio della struttura, la sua posizione nella graduatoria della premialità della radiodiagnostica e il tetto di spesa 2025, tenendo conto anche degli eventuali effetti derivanti da altri contenziosi sugli stessi atti. Il settimo motivo è stato respinto perché il tavolo tecnico regionale non aveva ammesso le criticità prospettate dalla ricorrente. L'ottavo motivo è stato respinto: il sistema di premialità era previsto e conosciuto da tempo, non risultava retroattivo in senso proprio e la sua applicazione non aveva privato direttamente la ricorrente dell'accreditamento. Il nono motivo è stato respinto: la DGR n. 175/2025 aveva approvato gli schemi contrattuali senza recepire le specifiche delibere ASL; la clausola di salvaguardia è stata ritenuta legittima, in quanto funzionale alla tutela del diritto alla salute e conseguente all'esercizio di poteri autoritativi. Le spese sono state compensate, con rimborso del contributo unificato, se versato, a carico dell'ASL.

Norme richiamate

• art. 1, comma 180, l. 311/2004

  Invocato dalla ricorrente in relazione alla cessazione del piano di rientro; il motivo è stato respinto perché gli atti impugnati erano disciplinati dalla normativa vigente al momento della loro adozione.

• art. 117 Cost.

  Invocato dalla ricorrente in relazione alla base normativa dei tetti di spesa; la censura è stata respinta.

• artt. 1, 2, 3, 6, 7, 10 e 10-bis l. 241/1990

  Rilevanti per motivazione, istruttoria, partecipazione e contraddittorio. Il TAR ha riconosciuto il difetto di istruttoria nel calcolo degli indicatori A e C4; ha invece escluso l'applicabilità dell'art. 10-bis a un procedimento non avviato su istanza di parte.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Rilevante per l'obbligo di sottoscrizione dei contratti con le strutture accreditate e per la clausola di salvaguardia, ritenuta legittima.

• art. 26 l. 833/1978

  Richiamato nel quadro normativo dell'erogazione delle prestazioni sanitarie tramite strutture convenzionate.

• artt. 1 e 12 d.lgs. 502/1992

  Fondano la programmazione sanitaria, i livelli essenziali di assistenza e il finanziamento del servizio sanitario, nel cui ambito si colloca la determinazione dei tetti di spesa.

• art. 32, comma 8, l. 449/1997

  Attribuisce alle Regioni il compito di individuare preventivamente i limiti massimi annuali di spesa sostenibili con il fondo sanitario per le istituzioni sanitarie pubbliche e private.

• art. 39 d.lgs. 446/1997

  Richiamato quale disposizione relativa alla ripartizione del Fondo sanitario nazionale.

• art. 1, commi 9, 10 e 11, l. 232/2016

  Richiamato dalla disciplina regionale per la documentazione tecnica delle apparecchiature riconducibili al modello Industria 4.0.

• d.P.R. 445/2000

  La disciplina regionale consente l'identificazione delle apparecchiature anche mediante dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, con possibilità di verifiche da parte dell'ASL.

• artt. 24 e 113 Cost.

  Invocati contro la clausola di salvaguardia; il TAR ha escluso la lesione del diritto di azione e difesa, anche perché la tutela cautelare aveva consentito il pieno esame delle censure senza imporre la sottoscrizione del contratto.

• DGRC Campania n. 215/2022, allegato B

  Stabilisce la metodologia generale per l'assegnazione dei tetti di spesa, gli indicatori di performance e la graduatoria unica per ASL e branca.

• DGRC Campania n. 757/2024, allegato A

  Disciplina il calcolo dei tetti definitivi 2024 e provvisori 2025, il cumulo delle variazioni e l'applicazione degli incrementi o decrementi sul tetto di spesa.

• DD Regione Campania n. 130/2024

  Modifica e integra i parametri per il calcolo degli indicatori di premialità, inclusa la disciplina dell'indicatore A.

• DD Regione Campania n. 358/2024

  Integra il DD n. 130/2024 con linee di indirizzo applicative e con l'elenco regionale delle apparecchiature; la decisione ne applica i criteri per gli indicatori A e C4.

Massime di principio

• La sopravvenuta fuoriuscita di una Regione dal piano di rientro non determina l'illegittimità sopravvenuta degli atti di determinazione dei tetti di spesa adottati quando il piano era ancora vigente, in applicazione del principio tempus regit actum; il vincolo dei tetti di spesa sanitaria permane comunque in forza della disciplina generale di programmazione e finanziamento del Servizio sanitario nazionale.
• Nella configurazione dei meccanismi di premialità e di distribuzione dei tetti di spesa tra strutture sanitarie private accreditate l'amministrazione regionale dispone di ampia discrezionalità, sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta irragionevolezza, illogicità o incoerenza con la disciplina regionale; è legittima, se prevista dalla regolamentazione regionale, una graduatoria unica per ASL e branca, anche in presenza di strutture appartenenti a diverse classi funzionali, purché i parametri applicabili differenzino i valori medi delle prestazioni secondo le classi previste.
• Quando l'amministrazione invita le strutture accreditate a verificare i dati utilizzati per il calcolo degli indicatori di performance e assegna un termine per trasmettere correzioni o documenti, deve esaminare la documentazione tempestivamente prodotta per l'annualità ancora in istruttoria; il rifiuto di considerarla, non giustificato da un concreto aggravamento dell'istruttoria e non sorretto da una contestazione dell'inesattezza dei dati, integra difetto di istruttoria e violazione dei criteri regolatori.
• Nel calcolo dell'indicatore relativo al rapporto tra personale dipendente e totale degli addetti, il punteggio deve essere determinato sulla base dei dati tempestivamente comunicati e verificati per l'annualità ancora aperta; ove il rapporto tra dipendenti e addetti superi la soglia regolamentare dell'80%, deve essere attribuito il punteggio premiale previsto, anche se la struttura aveva precedentemente trasmesso dati inesatti e l'amministrazione aveva invitato alla loro verifica.
• Nel calcolo dell'indicatore tecnologico basato sulla vetustà delle apparecchiature, l'amministrazione deve considerare le apparecchiature comunicate tempestivamente dalla struttura durante l'istruttoria e applicare a ciascuna la corretta categoria e fascia di vetustà prevista dall'elenco regionale; la struttura che invoca una diversa classificazione tecnica deve fornire una documentazione specifica e adeguata a dimostrarla.
• La clausola di salvaguardia inserita nei contratti delle strutture sanitarie accreditate, quale espressione di una determinazione autoritativa generale e strumento di garanzia dell'equilibrio finanziario e della tutela dei livelli essenziali di assistenza, non è di per sé lesiva del diritto di difesa né illegittima per il solo fatto di subordinare la prosecuzione del rapporto contrattuale all'accettazione dei limiti di spesa stabiliti dall'amministrazione.

Come è indicizzato