Sentenza n. 176/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia trae origine dall'occupazione sine titulo, da parte del Comune, di aree private sulle quali erano stati realizzati un campo da tennis, spogliatoi, opere di accesso, marciapiedi e strada. Con la sentenza n. 146/2023, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4258/2024, il TAR aveva accertato l'obbligo del Comune di provvedere sulla diffida dei proprietari, i quali avevano chiesto alternativamente la restituzione dei beni, previa rimessione in pristino, oppure l'acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001. Il Comune ha impugnato la sentenza di ottemperanza deducendo: omessa pronuncia sull'eccezione di inammissibilità del ricorso, sostenendo che il termine per adempiere non fosse ancora scaduto; erronea interpretazione della precedente sentenza del Consiglio di Stato, che avrebbe lasciato all'amministrazione una terza possibilità, consistente nell'eccezione di usucapione; contraddittorietà della motivazione del TAR, per avere escluso tale possibilità. I proprietari hanno proposto appello incidentale, sostenendo che, una volta dichiarata nulla la deliberazione comunale che aveva escluso sia l'acquisizione sia la restituzione, il Comune fosse ormai obbligato alla restituzione integrale dei beni, in applicazione della teoria del one shot. Hanno inoltre dedotto la violazione delle norme sull'ottemperanza e sui poteri del giudice amministrativo. Nel corso del giudizio il Comune ha adottato nuove deliberazioni di acquisizione ex art. 42-bis, ma tali atti erano ancora sub iudice e condizionavano l'esecuzione all'accertamento della piena proprietà degli interessati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto entrambi gli appelli. In via preliminare ha stralciato la documentazione depositata tardivamente dagli appellati, ai sensi della dimidiazione dei termini applicabile ai giudizi in camera di consiglio. Ha poi escluso l'improcedibilità degli appelli, poiché le nuove deliberazioni comunali non avevano dato piena e incondizionata esecuzione al giudicato e le parti avevano dichiarato il permanere dell'interesse alla decisione. L'appello principale è stato respinto anzitutto perché l'ordinanza cautelare che aveva sospeso l'esecutività della sentenza non aveva interrotto il termine per adempiere, ma ne aveva soltanto sospeso la decorrenza, che era ripresa con la decisione di merito; inoltre, il Comune si era comunque reso inadempiente prima della notifica del ricorso in ottemperanza, avendo già adottato la deliberazione n. 67/2024 con cui aveva escluso sia l'acquisizione sia la restituzione. È stata respinta anche l'interpretazione estensiva della sentenza n. 4258/2024: il contenuto della sentenza si ricava integrando dispositivo e motivazione, ma la motivazione prevale nella parte più attendibile e giustificativa del dictum. Il fugace riferimento all'usucapione contenuto nella sentenza d'appello costituiva un passaggio argomentativo, non una statuizione decisoria né un accertamento incidentale dell'usucapione. La sentenza precedente non aveva riformato, neppure implicitamente, la decisione di primo grado, che aveva imposto al Comune di scegliere tra restituzione e acquisizione sanante. Non risultava, inoltre, che il Comune avesse previamente dedotto e provato l'usucapione in modo idoneo nel giudizio cognitorio. La deliberazione n. 67/2024 è stata quindi correttamente dichiarata nulla per elusione del giudicato, avendo individuato una inesistente terza opzione. L'eventuale futura azione civile per l'accertamento dell'usucapione non poteva paralizzare l'esecuzione del giudicato, in assenza di un giudizio pendente. È stato respinto anche l'appello incidentale: dalla deliberazione nulla non poteva desumersi un provvedimento amministrativo implicito di scelta della restituzione, poiché l'atto era fondato sull'erroneo presupposto dell'esistenza di una terza via e non consentiva di individuare in modo univoco la scelta amministrativa. Il Comune non aveva quindi ancora esercitato la facoltà di scelta tra restituzione e acquisizione sanante. Per reciproca soccombenza, le spese del grado sono state integralmente compensate; è stata esclusa la responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.c.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  L'acquisizione sanante costituisce una delle modalità alternative mediante le quali l'amministrazione può regolarizzare un'occupazione sine titulo, in alternativa alla restituzione delle aree.

• art. 98 c.p.a.

  La sospensione cautelare dell'esecutività della sentenza non interrompe definitivamente il termine per l'adempimento; con la decisione di merito il termine riprende a decorrere.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente dell'usucapione soltanto nei limiti consentiti dalla disposizione, ma nella precedente sentenza non era stato effettuato alcun accertamento incidentale dell'usucapione in favore del Comune.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Nel giudizio camerale il termine per il deposito delle memorie è soggetto alla dimidiazione prevista dall'art. 87, comma 3, c.p.a.

• art. 87, comma 3, c.p.a.

  La dimidiazione dei termini nei giudizi in camera di consiglio ha comportato lo stralcio della documentazione depositata oltre il termine di venti giorni liberi.

• art. 134, comma 1, lett. a), c.p.a.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

• art. 96 c.p.c.

  La reciproca soccombenza esclude i presupposti per la responsabilità aggravata prospettata dal Comune.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza, quando il giudicato impone all'amministrazione di scegliere tra la restituzione del bene illegittimamente occupato e l'acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. 327/2001, l'amministrazione non può introdurre unilateralmente una diversa e ulteriore opzione fondata sull'asserita usucapione, se questa non è stata accertata nel giudizio cognitorio o dal giudice competente.
• Il riferimento all'usucapione contenuto nella motivazione di una sentenza non integra un accertamento giudiziale né una statuizione decisoria quando si presenti come mero passaggio argomentativo e non risulti accompagnato da una riforma, anche implicita, del precedente decisum.
• La sospensione cautelare dell'esecutività di una sentenza ai sensi dell'art. 98 c.p.a. sospende temporaneamente l'esecuzione, ma non attribuisce all'amministrazione un nuovo termine autonomo e integrale decorrente dalla pubblicazione della sentenza d'appello; il termine riprende a decorrere con la decisione di merito.
• Una deliberazione amministrativa fondata sull'erroneo presupposto dell'esistenza di una terza opzione rispetto a quelle imposte dal giudicato elude il giudicato ed è nulla; da essa non può ricavarsi, per implicito, l'avvenuta scelta di una delle opzioni conformi al giudicato.
• L'eventuale intenzione dell'amministrazione di promuovere un giudizio civile per l'accertamento dell'usucapione non può paralizzare l'esecuzione del giudicato amministrativo in assenza di un giudizio civile effettivamente pendente e potenzialmente pregiudiziale.

Come è indicizzato