Sentenza n. 521/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La società proprietaria di un compendio immobiliare aveva stipulato con il Comune una convenzione urbanistica collegata a un piano di lottizzazione, assumendo obblighi relativi alla realizzazione a scomputo di opere di urbanizzazione primaria, al versamento di somme destinate alla costruzione di una scuola e alla cessione gratuita di aree per standard urbanistici. Il piano e la convenzione erano rimasti inattuati e avevano cessato la loro efficacia per decorso del termine decennale, senza che fossero richiesti o rilasciati titoli edilizi e senza che fosse iniziata la trasformazione del territorio. Il Comune aveva inoltre escusso parzialmente la polizza fideiussoria relativa alle opere di urbanizzazione non realizzate. La procedura di liquidazione giudiziale, subentrata alla società, ha chiesto l’accertamento del diritto alla restituzione di complessivi euro 1.092.700,00, oltre rivalutazione e interessi, deducendo che la mancata realizzazione dell’intervento avesse fatto venir meno la causa giustificativa delle attribuzioni patrimoniali e integrasse un indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. In subordine, ha chiesto l’indennizzo per arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c. Il Comune ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che le convenzioni urbanistiche, quali convenzioni di diritto pubblico, siano fondate sull’accordo e sullo scambio dei consensi e che i principi civilistici siano applicabili nei limiti della compatibilità. L’indebito oggettivo presuppone la mancanza originaria o sopravvenuta del titolo dell’obbligazione, come nei casi di inesistenza, nullità, annullamento, risoluzione o rescissione del titolo. Nel caso esaminato, invece, la convenzione urbanistica era validamente stipulata, non era stata dichiarata nulla, annullata, risolta o rescissa e continuava a costituire il titolo degli obblighi patrimoniali assunti, nonostante la mancata realizzazione dell’intervento. Gli impegni convenzionali devono essere valutati alla luce della complessiva remuneratività dell’operazione e non isolatamente rispetto alla singola opera o prestazione. Il rischio della mancata realizzazione dell’operazione edilizia grava sul privato, salvo che l’ostacolo sia imputabile a una decisione o condotta dell’amministrazione; tale eccezione non ricorreva, poiché la mancata edificazione dipendeva da responsabilità o scelte economiche della parte privata. Non è stato ravvisato neppure un arricchimento senza causa, poiché le somme e le utilità erano state trasferite in esecuzione di obblighi convenzionali aventi una causa chiara, collegata al diritto edificatorio disciplinato dalla convenzione e non al risultato materiale dell’edificazione. Le spese di lite sono state integralmente compensate per la peculiarità della controversia e per la precedente non univocità degli orientamenti giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 2033 c.c.

  La ratio iuris dell’indebito oggettivo è quella della restituzione di quanto è stato indebitamente percepito, perché oggettivamente non dovuto.

  L’azione di ripetizione è esperibile quando manchi il titolo dell’obbligazione, originariamente o per effetto della caducazione retroattiva del titolo; non si applica quando la prestazione sia stata eseguita in forza di una convenzione valida ed efficace.

• art. 2041 c.c.

  arricchimento ingiustificato e senza causa

  Non ricorre arricchimento senza causa quando l’utilità patrimoniale sia stata trasferita in adempimento di obblighi convenzionali validi, poiché la causa dell’attribuzione è costituita dall’accordo.

Massime di principio

• Nelle convenzioni urbanistiche, le obbligazioni patrimoniali assunte dal privato trovano la loro causa nell’accordo e nello scambio complessivo con l’amministrazione; pertanto, la mancata realizzazione dell’intervento edilizio non rende automaticamente indebite le prestazioni già eseguite.
• L’azione di ripetizione dell’indebito oggettivo è proponibile nei rapporti derivanti da una convenzione urbanistica soltanto quando manchi il titolo dell’obbligazione oppure quando il titolo sia nullo, annullato, risolto o rescisso con effetti tali da eliminare retroattivamente la causa dell’attribuzione patrimoniale.
• La scadenza o la perdita di efficacia del piano attuativo per mancato esercizio del diritto edificatorio non determina, di per sé, la restituzione delle prestazioni eseguite in base a una convenzione urbanistica valida, efficace e non caducata per vizi del titolo.
• Gli obblighi convenzionali del privato restano vincolanti anche se l’operazione edilizia non viene completata per il venir meno dell’interesse del privato, per vicende economiche proprie o per altre cause non imputabili all’amministrazione; il rischio della mancata realizzazione grava sul privato.
• Il privato può ottenere la restituzione delle prestazioni convenzionali quando la mancata realizzazione dell’intervento sia imputabile a una decisione o condotta dell’amministrazione, poiché quest’ultima non può essere contemporaneamente causa e beneficiaria della perdita economica del privato.
• Non sussiste arricchimento senza causa dell’amministrazione quando le somme, le opere o le aree siano state acquisite in esecuzione di obblighi convenzionali validi, anche se l’intervento edilizio non sia stato materialmente realizzato.

Come è indicizzato