Sentenza n. 7109/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, titolari di concessioni Bingo definitivamente scadute e operanti in regime di proroga tecnica, hanno impugnato gli atti con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha dato attuazione all’art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022, prevedendo la prosecuzione del rapporto sino al 31 dicembre 2024 e il pagamento di un corrispettivo una tantum di euro 181.125, suddiviso in quattro rate, oltre al canone concessorio. Hanno dedotto la violazione degli artt. 49 e 56 TFUE, della direttiva 2014/24/UE e della direttiva 2014/23/UE, dei principi costituzionali di uguaglianza, ragionevolezza, libertà di iniziativa economica e buon andamento, degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990, dell’art. 112 c.p.a., degli artt. 106, comma 11, e 165 del d.lgs. n. 50/2016, dell’art. 9 del d.lgs. n. 36/2023 e della disciplina previgente sulle concessioni Bingo. Le ricorrenti hanno sostenuto che l’amministrazione avrebbe dovuto disapplicare la normativa nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione, alla luce dei principi affermati dalla Corte di giustizia e dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, e che la proroga, non collegata a un termine per l’indizione della gara, fosse irragionevole e sproporzionata. Sono state inoltre dedotte la violazione delle ordinanze cautelari già adottate dal giudice amministrativo, il contrasto con i principi di equilibrio contrattuale, correttezza e buona fede, nonché l’assenza di motivi imperativi di interesse generale. È stato chiesto, infine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea e/o alla Corte costituzionale. L’amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo la controversia meramente patrimoniale.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione. La controversia non riguarda la mera quantificazione di canoni o corrispettivi nella fase esecutiva di un rapporto concessorio, ma la legittimità della proroga stessa e della pretesa autoritativa dell’amministrazione di applicare il canone previsto dalla legge durante la proroga tecnica; pertanto, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. Nel merito, il ricorso è stato accolto con sentenza semplificata. Il TAR ha applicato alla proroga prevista dall’art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022 i principi enunciati dalla Corte di giustizia nella sentenza del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, e già recepiti da precedenti decisioni del Consiglio di Stato e dello stesso TAR. Secondo tali principi, le proroghe legislative delle concessioni Bingo costituiscono modifiche delle concessioni soggette alla direttiva 2014/23/UE e non rientrano nelle ipotesi che consentono una modifica postuma senza una nuova procedura di gara. La proroga è quindi incompatibile con il diritto dell’Unione. Ne consegue l’obbligo di disapplicare la disposizione nazionale incompatibile e l’illegittimità derivata degli atti amministrativi che vi hanno dato applicazione. Il TAR ha tuttavia precisato che l’illegittimità della proroga non esclude il diritto dell’amministrazione a ottenere un’indennità per l’utilità effettivamente goduta dal concessionario, poiché la gratuità del godimento altererebbe l’equilibrio del rapporto a vantaggio dell’esercente. Tale indennità non può però essere determinata in modo rigido e forfetario, uguale per tutti e indipendente dai rispettivi fatturati; deve essere rideterminata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli mediante un’istruttoria e una valutazione discrezionale, anche provvisoria, considerando i fatturati, i vantaggi derivanti dall’assegnazione dell’utilità senza gara e i sacrifici imposti al concessionario. Sono stati assorbiti gli ulteriori motivi di ricorso. Il TAR ha disapplicato la norma primaria e annullato la nota del 30 maggio 2023 e il presupposto avviso del 4 maggio 2023. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  controversie in materia di concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende le controversie sulla legittimità della proroga della concessione e della pretesa autoritativa di applicare il canone durante la proroga; sono escluse soltanto le controversie meramente patrimoniali sulla quantificazione di canoni o corrispettivi.

• art. 1, comma 124, legge n. 197/2022

  i concessionari del gioco del Bingo interessati a fruire del regime di proroga tecnica sono tenuti a versare ... gli importi a titolo di canone concessorio ... mentre il corrispettivo una tantum ... è maggiorato del 15 per cento

  La disposizione, nella parte in cui proroga le concessioni Bingo e stabilisce un corrispettivo forfetario predeterminato, è incompatibile con il diritto dell’Unione e deve essere disapplicata.

• art. 1, comma 636, legge n. 147/2013

  Disciplina il precedente regime di proroga tecnica delle concessioni Bingo, cessato il 31 marzo 2023.

• art. 1, comma 1047, legge n. 205/2017

  È richiamato quale precedente intervento legislativo di proroga e aumento unilaterale del canone, già ritenuto incompatibile con il diritto dell’Unione.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  Consente modifiche delle concessioni durante il rapporto senza nuova gara solo in ipotesi determinate; le proroghe legislative oggetto del giudizio non rientrano in tali ipotesi.

• art. 4, paragrafo 3, TUE

  Il principio di primazia e di leale cooperazione impone anche ai giudici nazionali di disapplicare la normativa interna incompatibile con il diritto dell’Unione.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata quando ricorrono i presupposti, anche in presenza di orientamenti giurisprudenziali consolidati.

Massime di principio

• La controversia sulla legittimità della proroga di una concessione di pubblico servizio e sulla stessa pretesa autoritativa dell’amministrazione di applicare un canone durante la proroga rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; non è una controversia meramente patrimoniale, anche se incide su obblighi di pagamento.
• Una proroga legislativa di una concessione soggetta alla direttiva 2014/23/UE costituisce una modifica della concessione e non può essere disposta senza nuova procedura di gara se non ricade nelle ipotesi tassative previste dall’art. 43 della direttiva.
• Quando una disposizione nazionale applicata dall’amministrazione è incompatibile con il diritto dell’Unione direttamente applicabile, il giudice nazionale deve disapplicarla e annullare, per illegittimità derivata, il provvedimento amministrativo che ne costituisce applicazione.
• L’illegittimità della proroga di una concessione non comporta necessariamente la gratuità dell’utilità concretamente goduta dal concessionario: l’amministrazione può pretendere un’indennità volta a evitare un vantaggio indebito, purché l’importo sia determinato mediante una valutazione concreta e non con un criterio rigido e forfetario identico per tutti gli operatori.
• La determinazione dell’indennità per l’utilità goduta durante una proroga incompatibile con il diritto dell’Unione deve considerare, in una prospettiva di riequilibrio, i fatturati conseguiti, i vantaggi derivanti dall’assegnazione senza gara e i sacrifici sostenuti dal concessionario.

Come è indicizzato