Sentenza n. 3857/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

Le due ricorrenti, affidatarie dal 2017 di servizi di trasporto sanitario mediante ambulanze e di ulteriori servizi di trasporto di materiale biologico, tamponi e detenuti, hanno impugnato gli atti relativi al rinnovo dei contratti-ponte per il periodo settembre-ottobre 2022, chiedendo anche lo scioglimento dal vincolo contrattuale. Hanno inoltre domandato l’accertamento del diritto alla revisione dei corrispettivi dal luglio 2022 e la condanna dell’ASST al pagamento delle maggiori somme, deducendo l’inadeguatezza delle tariffe originarie per effetto dell’aumento dei costi, in particolare del carburante. Le ricorrenti hanno contestato la legittimità dei contratti-ponte, la mancata rideterminazione dei prezzi, il difetto di motivazione e la violazione dell’art. 29 del d.l. n. 4 del 2022, richiamando anche parametri tariffari regionali e l’indice di rivalutazione Istat. L’ASST ha eccepito l’inammissibilità o tardività delle impugnazioni e ha sostenuto la legittimità degli affidamenti temporanei ex art. 63, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 50/2016, necessari a garantire la continuità di servizi sanitari essenziali nelle more delle procedure aggregate di gara. Ha inoltre negato l’esistenza di un automatismo revisionale e rappresentato di avere subordinato eventuali adeguamenti alla produzione di una documentazione analitica degli effettivi maggiori costi.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva. Ha affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla controversia relativa alla revisione dei prezzi, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. Ha dichiarato inammissibili le memorie conclusionali dell’ASST perché depositate oltre le ore 12 dell’ultimo giorno utile: nel processo amministrativo telematico il deposito è materialmente possibile fino alle ore 24, ma quello effettuato oltre le ore 12 dell’ultimo giorno è considerato tardivo ai fini dei termini a difesa e della fissazione dell’udienza. Quanto alle domande di annullamento dei contratti-ponte e degli atti connessi, ha dichiarato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, essendo scaduti i contratti e avendo le ricorrenti dichiarato di non avere più interesse alla decisione. Nel merito delle domande di accertamento e condanna, il TAR ha respinto le pretese. Ha ritenuto applicabile ratione temporis il d.lgs. n. 50/2016 e ha chiarito che, in tale regime, la revisione dei prezzi era ammessa solo se prevista dai documenti di gara mediante clausole chiare, precise e inequivocabili, nei limiti dell’art. 106, comma 1, lett. a). Non è stata dimostrata l’esistenza di una clausola revisionale; al contrario, risultavano pattuiti corrispettivi fissi e invariabili. L’art. 29 del d.l. n. 4/2022 non è stato ritenuto applicabile retroattivamente ai rapporti già in essere, né è stata ritenuta applicabile la disciplina dell’art. 60 d.lgs. n. 36/2023. Il giudice ha inoltre escluso che potessero fondare un diritto alla rideterminazione del prezzo le tariffe regionali relative a servizi diversi, i corrispettivi di altri servizi di trasporto o gli indici Istat, poiché ciò avrebbe comportato una sostanziale modifica giudiziale dell’equilibrio economico del contratto. In ogni caso, le ricorrenti non avevano prodotto una documentazione analitica e puntuale degli incrementi di costo effettivamente riferibili ai servizi, sicché mancava anche un adeguato supporto probatorio. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni e per il tempo trascorso.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi; il TAR ha riunito i due giudizi perché proposti dalle parti affidatarie e affidante dei medesimi servizi e fondati sulle stesse questioni.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla revisione dei prezzi nei contratti pubblici.

• art. 4, comma 4, disp. att. c.p.a.

  Agli effetti dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12:00 dell'ultimo giorno consentito si considera effettuato il giorno successivo.

  Nel processo amministrativo telematico il deposito può essere effettuato fino alle ore 24, ma se avviene oltre le ore 12 dell’ultimo giorno utile è tardivo ai fini dei termini a difesa e della fissazione delle udienze.

• art. 73 c.p.a.

  Il termine per il deposito delle memorie deve essere coordinato con la regola dell’art. 4, comma 4, disp. att. c.p.a.; il deposito oltre le ore 12 dell’ultimo giorno utile comporta tardività.

• art. 63, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 50/2016

  Consente la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, nella misura strettamente necessaria, quando ragioni di estrema urgenza derivanti da eventi imprevedibili impediscano il rispetto dei termini ordinari; il TAR ha ritenuto astrattamente giustificati i contratti-ponte per assicurare la continuità di servizi sanitari essenziali.

• art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016

  Nel regime applicabile ai contratti controversi, la revisione dei prezzi era consentita solo se espressamente prevista nei documenti di gara mediante clausole chiare, precise e inequivocabili, senza alterare la natura generale del contratto.

• art. 106, comma 6, d.lgs. n. 50/2016

  Le modifiche contrattuali diverse da quelle previste dai commi 1 e 2 richiedono una nuova procedura d’appalto; la disposizione impedisce interpretazioni analogiche o estensive delle deroghe al principio di gara.

• art. 29 d.l. n. 4/2022

  La disposizione, relativa all’inserimento di clausole di revisione nei documenti di gara delle procedure da avviare dopo la sua entrata in vigore, non integra automaticamente i contratti già in essere con clausole revisionali.

• art. 60 d.lgs. n. 36/2023

  La disciplina della revisione prezzi del nuovo Codice dei contratti pubblici non ha efficacia retroattiva e non si applica ai rapporti regolati ratione temporis dal d.lgs. n. 50/2016.

• art. 72 direttiva 2014/24/UE

  La disciplina europea limita le modifiche dei contratti pubblici per evitare che la revisione dei prezzi alteri le condizioni concorrenziali della gara e si traduca in un’elusione dell’evidenza pubblica.

Massime di principio

• Per i contratti pubblici di servizi e forniture regolati ratione temporis dal d.lgs. n. 50/2016, la revisione dei prezzi non costituisce un diritto automatico dell’appaltatore: è ammessa solo quando sia stata espressamente prevista nei documenti di gara mediante una clausola chiara, precisa e inequivocabile, nei limiti stabiliti dall’art. 106, comma 1, lett. a).
• Le discipline emergenziali sopravvenute sulla revisione dei prezzi e l’art. 60 del d.lgs. n. 36/2023 non possono integrare retroattivamente contratti già perfezionati sotto il vigore del d.lgs. n. 50/2016, in assenza di una specifica previsione legislativa di retroattività.
• La revisione dei prezzi non può essere ottenuta mediante il richiamo a tariffe relative a servizi diversi, a indici generali di rivalutazione o ad altri parametri esterni al contratto, quando ciò comporti una sostanziale rideterminazione giudiziale dell’equilibrio economico dell’appalto non prevista dalla legge o dal contratto.
• Anche quando l’amministrazione si dichiari disponibile a valutare un adeguamento non automatico dei corrispettivi, l’operatore economico deve fornire una documentazione analitica e puntuale degli incrementi di costo effettivamente riferibili al servizio; la mancata prova dell’incidenza economica degli aumenti impedisce l’accoglimento della domanda.
• Nel processo amministrativo telematico, il deposito effettuato oltre le ore 12 dell’ultimo giorno utile, pur essendo tecnicamente possibile fino alle ore 24, si considera effettuato il giorno successivo ai fini dei termini a difesa e della fissazione delle udienze; l’atto è quindi tardivo.
• Quando, nelle more del giudizio, scade il contratto temporaneo impugnato e il ricorrente dichiara di non avere più interesse all’annullamento, le domande demolitorie devono essere dichiarate improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, mentre le autonome domande di accertamento e condanna possono essere esaminate nel merito.

Come è indicizzato