Sentenza n. 704/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato il nuovo Regolamento comunale sugli impianti pubblicitari deducendo, in primo luogo, la violazione dell’art. 22 dello Statuto comunale, per mancato previo esame da parte della Commissione consiliare permanente competente in materia regolamentare. In secondo luogo ha dedotto la violazione dell’art. 41 Cost., dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, dell’art. 3 l. n. 241/1990, dell’art. 7 d.lgs. n. 267/2000, delle disposizioni del Codice della strada e del relativo regolamento di esecuzione, nonché della normativa sul canone unico patrimoniale. Sono stati censurati: il divieto di installazione di mezzi pubblicitari all’interno e in prossimità di aree SIC, ZSC e ZPS e lungo le strade prospicienti beni culturali o monumentali; il divieto o la limitazione degli impianti di tipo rotor; la disciplina dei camion-vela e del relativo canone giornaliero; la distanza minima di 50 metri tra impianti nelle aree ciclopedonali; la distanza di 50 metri da semafori e segnaletica e il divieto di installazione presso intersezioni, aree verdi, parchi gioco e giardini; i criteri di armonizzazione con il contesto urbano e ambientale; il rinvio al d.lgs. n. 507/1993, ritenuto abrogato; gli adempimenti aggiuntivi per la pubblicità temporanea; gli ambiti territoriali qualificati come privi di cartelli. La ricorrente ha dedotto difetto di motivazione e istruttoria, eccesso di potere regolamentare, indeterminatezza e sproporzione dei divieti e indebita compressione della libertà di iniziativa economica.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione comunale di inammissibilità, chiarendo che l’ampia discrezionalità regolamentare degli enti locali non esclude il sindacato giurisdizionale sui vizi di legittimità, quali manifesta illogicità, irragionevolezza e difetto di istruttoria. Ha respinto il primo motivo: l’art. 22 dello Statuto attribuisce alla Commissione consiliare funzioni di supporto e impulso, ma non stabilisce l’obbligatorietà di un suo parere né subordina la validità del regolamento al relativo coinvolgimento; in ogni caso, la Commissione era stata convocata e il regolamento era stato poi approvato dal Consiglio comunale. Ha ritenuto legittima, in via generale, la potestà comunale di disciplinare la cartellonistica pubblicitaria, bilanciando libertà di iniziativa economica, sicurezza stradale, tutela ambientale e paesaggistica e decoro urbano. Ha precisato che gli atti normativi non sono soggetti all’obbligo di motivazione puntuale ex art. 3 l. n. 241/1990, essendo sufficiente l’indicazione delle finalità generali e dei criteri della disciplina. Ha invece accolto la censura relativa all’art. 3 del Regolamento. Il divieto generalizzato di installare mezzi pubblicitari nelle aree SIC, ZSC e ZPS e lungo le strade in fregio a immobili vincolati è stato ritenuto illegittimo perché privo di uno specifico fondamento normativo idoneo a sostituire i regimi autorizzatori e le valutazioni concrete previste dalla normativa ambientale, paesaggistica e culturale. La disciplina delle aree protette e dei beni tutelati richiede, secondo il TAR, una verifica individualizzata della compatibilità del singolo intervento e non consente al regolamento comunale di introdurre preclusioni automatiche e generalizzate. L’art. 3 è stato quindi annullato per eccesso di potere regolamentare e sproporzionata compressione dell’attività economica. Sono state respinte le censure contro gli artt. 5.4, 5.6, 7.1.3 e 11: le distanze del Codice della strada costituiscono standard minimi e il Comune può introdurre prescrizioni più rigorose; la limitazione degli impianti rotor è giustificata dal loro impatto visivo e dalla capacità di distrarre gli utenti, senza configurare un divieto assoluto; le clausole generali relative a sicurezza, decoro e armonizzazione con il contesto sono compatibili con la disciplina pianificatoria; gli ambiti privi di cartelli costituiscono una scelta localizzativa circoscritta e non manifestamente irragionevole. La censura sui camion-vela è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse, in assenza di un atto applicativo e di una richiesta concreta di pagamento del canone. Analoga inammissibilità è stata dichiarata per la censura sull’art. 10, trattandosi di un refuso relativo al rinvio a una normativa abrogata, non lesivo in assenza di applicazione. Il ricorso è stato dunque accolto parzialmente, con annullamento dell’art. 3 del Regolamento. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 22 Statuto del Comune di Peschiera del Garda

  provvede, anche sulla base delle segnalazioni degli uffici competenti, a predisporre in merito relazioni e proposte da presentarsi al Sindaco, quando ne verifichi la necessità… potrà provvedere, altresì, a predisporre i progetti di regolamento da sottoporre all’esame del Consiglio… in materia di regolamenti anche la Commissione ha poteri di iniziativa davanti al Consiglio Comunale

  La disposizione attribuisce alla Commissione consiliare funzioni di supporto, impulso e proposta, ma non prevede un parere obbligatorio né rende il suo intervento presupposto necessario per la validità del regolamento.

• art. 7 d.lgs. n. 267/2000

  Attribuisce agli enti locali potestà regolamentare, esercitabile anche nella conformazione dell’assetto del territorio e della circolazione stradale, nel rispetto della legge e della normativa primaria.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica non ha carattere assoluto e può essere limitata per ragioni di interesse generale, tra cui sicurezza della circolazione stradale e tutela del paesaggio.

• art. 3 l. n. 241/1990

  L’obbligo di motivazione dei provvedimenti non richiede, per gli atti normativi comunali, una motivazione puntuale delle singole disposizioni; è sufficiente l’indicazione delle finalità generali e dei criteri posti a fondamento delle scelte.

• art. 51 d.P.R. n. 495/1992

  Le distanze previste per gli impianti pubblicitari costituiscono standard minimi di tutela e non impediscono agli enti proprietari delle strade di introdurre prescrizioni più rigorose in relazione alle caratteristiche della viabilità locale.

• art. 49 d.lgs. n. 42/2004

  Consente l’installazione di mezzi pubblicitari su beni culturali o monumentali e nelle aree tutelate previa autorizzazione dell’autorità competente, subordinata alla verifica concreta della compatibilità con aspetto, decoro e pubblica fruizione.

• art. 153 d.lgs. n. 42/2004

  Per i beni paesaggistici richiede l’autorizzazione paesaggistica e una valutazione concreta della compatibilità dell’intervento con le esigenze di tutela.

• d.P.R. n. 357/1997

  Recepisce nell’ordinamento interno la disciplina europea degli habitat e prevede un sistema di valutazione di incidenza fondato sulla verifica concreta degli effetti degli interventi, senza autorizzare automaticamente divieti regolamentari generalizzati.

• direttiva 92/43/CEE

  La tutela degli habitat e dei siti di interesse comunitario si attua mediante valutazioni concrete degli effetti degli interventi, non mediante preclusioni automatiche prive di specifico fondamento normativo.

• direttiva 2009/147/CE

  La tutela delle zone di protezione speciale richiede una valutazione in concreto degli effetti sugli habitat e sulle specie protette.

• art. 28 d.lgs. n. 285/1992

• artt. 47 ss. d.P.R. n. 495/1992

• art. 1 l. n. 1/2012, convertito nella l. n. 27/2012

• art. 1, comma 847, l. n. 160/2019

  Richiamato per l’abrogazione del d.lgs. n. 507/1993; il riferimento contenuto nel regolamento è stato considerato un refuso privo, in assenza di applicazione, di lesività immediata.

Massime di principio

• La potestà regolamentare comunale in materia di impianti pubblicitari è espressione di discrezionalità pianificatoria e tecnico-amministrativa, ma resta sindacabile dal giudice amministrativo per manifesta illogicità, irragionevolezza, sproporzione, difetto di istruttoria o contrasto con la normativa primaria.
• La libertà di iniziativa economica privata può essere limitata da regolamenti comunali sugli impianti pubblicitari quando le limitazioni perseguano interessi generali quali sicurezza della circolazione, tutela ambientale e paesaggistica e decoro urbano, purché rispettino la legge e non determinino un’interdizione indiscriminata dell’attività economica.
• Un regolamento comunale non può introdurre, in assenza di uno specifico fondamento legislativo, divieti assoluti o generalizzati di installazione di impianti pubblicitari nelle aree soggette a tutela ambientale, paesaggistica o culturale quando la normativa statale prevede un regime autorizzatorio fondato sulla valutazione concreta della compatibilità del singolo intervento.
• La disciplina dei siti SIC, ZSC e ZPS e dei beni paesaggistici o culturali non consente di sostituire la valutazione di incidenza o l’autorizzazione dell’autorità competente con una preclusione regolamentare automatica che escluda ogni esame individualizzato.
• Le distanze minime previste dal Codice della strada e dal relativo regolamento di esecuzione costituiscono standard minimi di tutela; gli enti proprietari delle strade possono introdurre distanze maggiori, se coerenti con le caratteristiche del territorio e con le esigenze di sicurezza della circolazione.
• Le disposizioni regolamentari che incidono solo indirettamente sulla posizione del destinatario devono essere impugnate unitamente al primo atto applicativo che renda concreta e attuale la lesione; in assenza di tale atto difetta l’interesse a ricorrere.

Come è indicizzato