Sentenza n. 1250/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, chiedendone l'annullamento previa sospensione, il provvedimento comunale adottato a seguito dell'accertamento dell'inottemperanza a una precedente ordinanza di demolizione. Ha dedotto, con un unico articolato motivo, la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 1, 2 e 3 della l. 241/1990 e degli artt. 31 e 35 d.P.R. 380/2001, nonché eccesso di potere per carenza di motivazione e dei presupposti, difetto di istruttoria, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, illogicità e irragionevolezza, violazione del giusto procedimento e del principio di proporzionalità. In particolare, ha sostenuto: a) che la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 non fosse applicabile agli abusi disciplinati dall'art. 35 dello stesso decreto, riguardanti un bene di proprietà pubblica; b) che il verbale della polizia municipale non fosse atto idoneo a dimostrare l'inottemperanza; c) in subordine, che, per effetto delle plurime istanze di sanatoria e del particolare andamento del procedimento, non fosse ancora decorso il termine di novanta giorni per l'accertamento dell'inottemperanza. Nel corso del giudizio la ricorrente ha inoltre documentato di avere medio tempore eseguito l'ordinanza di demolizione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento impugnato. Ha ritenuto decisiva la censura relativa all'inapplicabilità della sanzione dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 agli abusi disciplinati dall'art. 35, rilevando che la sanzione, avendo natura afflittiva e sanzionatoria, non può essere estesa analogicamente a una fattispecie diversa da quella espressamente prevista. La disciplina dell'art. 31, comma 4-bis, opera esclusivamente in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione e non è applicabile agli abusi concernenti beni pubblici soggetti alla diversa disciplina dell'art. 35; nel caso concreto, il bene apparteneva al patrimonio disponibile del Comune. Il TAR ha ritenuto fondata anche la censura relativa all'insufficienza del verbale di accertamento: il verbale della polizia municipale costituisce un atto endoprocedimentale, meramente ricognitivo e dichiarativo delle operazioni compiute, privo di autonoma lesività e non idoneo, da solo, a integrare il prescritto accertamento formale dell'inottemperanza. Occorre un successivo atto tipico dell'autorità amministrativa competente che recepisca gli esiti del sopralluogo e formi il titolo ricognitivo previsto dall'art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001. Il giudice ha inoltre considerato rilevante l'avvenuta demolizione medio tempore, posto che la sanzione pecuniaria per l'inottemperanza ha funzione coercitiva indiretta e presuppone l'accertamento dell'inerzia nella rimozione dell'abuso. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti perché il loro esame non avrebbe arrecato ulteriore utilità alla ricorrente. Le spese sono state compensate in ragione del particolare andamento del procedimento e della specificità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria opera esclusivamente in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione e non può essere estesa analogicamente ad altre ipotesi, quali quelle dell'art. 35 d.P.R. 380/2001.

  La sanzione amministrativa pecuniaria è applicabile soltanto alla fattispecie tipica di inottemperanza all'ordine di demolizione prevista dall'art. 31 e, in ragione della sua natura sanzionatoria, non può essere applicata analogicamente agli abusi disciplinati dall'art. 35.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Il verbale di accertamento di inottemperanza ha funzione meramente ricognitiva e non sostituisce il formale atto di accertamento dell'autorità amministrativa competente.

  L'accertamento dell'inottemperanza rilevante ai fini degli effetti previsti dalla disciplina edilizia deve risultare da un provvedimento tipico dell'autorità competente che recepisca gli esiti delle operazioni della polizia municipale.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Gli abusi relativi a opere realizzate su aree o beni pubblici sono soggetti alla disciplina propria dell'art. 35; tale disciplina non può essere surrettiziamente integrata mediante l'applicazione analogica della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, sentite le parti in camera di consiglio.

Massime di principio

• La sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, in quanto misura afflittiva e sanzionatoria, è soggetta al principio di legalità e tipicità e non può essere estesa analogicamente agli abusi disciplinati da una diversa disposizione, quale l'art. 35 d.P.R. 380/2001.
• Il verbale della polizia municipale che rileva la mancata demolizione ha natura di atto endoprocedimentale, meramente ricognitivo e dichiarativo delle attività materiali compiute; non costituisce, da solo, il provvedimento tipico di accertamento dell'inottemperanza e non è autonomamente lesivo.
• Ai fini dell'irrogazione della sanzione pecuniaria per inottemperanza all'ordine di demolizione occorre un formale accertamento dell'inottemperanza adottato dall'autorità amministrativa competente, che recepisca gli esiti dei sopralluoghi e costituisca il presupposto dell'esercizio del potere sanzionatorio.
• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 è funzionale a reprimere o coercire l'inerzia nella rimozione dell'abuso; il suo presupposto è quindi l'effettivo accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione.

Come è indicizzato