Sentenza n. 433/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, titolare dal 7 dicembre 2022 di un permesso di soggiorno per protezione speciale, presentava il 5 giugno 2024 alla Questura di Reggio Emilia un’istanza di conversione del titolo in permesso per lavoro subordinato. A fronte della mancata adozione di un provvedimento finale, proponeva ricorso ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., chiedendo l’accertamento dell’illegittimità del silenzio, l’ordine all’Amministrazione di provvedere, la nomina eventuale di un commissario ad acta e il risarcimento del danno da ritardo. L’Amministrazione produceva una comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento, datata 11 maggio 2026, fondata sull’asserita irreperibilità del richiedente presso l’indirizzo dichiarato, ma non notificata all’interessato. Deduceva inoltre di avere richiesto al ricorrente documentazione integrativa relativa allo stato di famiglia. Il ricorrente sosteneva che tali attività non avessero concluso il procedimento e che persistesse l’obbligo di adottare un provvedimento espresso. Chiedeva altresì il risarcimento del danno, senza tuttavia fornire specifica prova dell’esistenza, dell’ammontare e del nesso causale del pregiudizio.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso. Ha accertato l’illegittimità del silenzio serbato dalla Questura, rilevando che, dopo la presentazione dell’istanza, l’Amministrazione non aveva adottato un provvedimento definitivo. La comunicazione dei motivi ostativi, oltre a non essere stata notificata al richiedente, costituisce un atto endoprocedimentale e non è idonea a concludere il procedimento né a interrompere il silenzio-inadempimento. La Questura di Reggio Emilia è stata quindi condannata ad adottare un provvedimento espresso entro trenta giorni dalla comunicazione amministrativa della sentenza. La richiesta di nomina del commissario ad acta è stata ritenuta eventualmente proponibile in caso di ulteriore inadempimento. È stata invece rigettata la domanda risarcitoria, poiché il ricorrente non ha provato né l’an né il quantum del danno, né il nesso causale con l’inerzia amministrativa; il danno da ritardo non è infatti presumibile per il solo decorso del tempo. Il giudice ha deciso la domanda risarcitoria nel rito camerale, ritenendo che l’art. 117, comma 6, c.p.a. attribuisca una facoltà e non imponga la conversione al rito ordinario quando la domanda sia semplice o manifestamente infondata. Le spese di lite sono state poste a carico dell’Amministrazione e liquidate in euro 2.000, oltre accessori e rifusione del contributo unificato; è stata confermata l’ammissione del ricorrente al patrocinio a spese dello Stato.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere

  L’azione contro il silenzio consente di ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso; essa è proponibile finché perdura l’inadempimento e comunque entro un anno dalla scadenza del termine procedimentale.

• art. 6 l. 241/1990

  Richiamato in relazione alla comunicazione di documentazione insufficiente e alla richiesta di integrazione documentale rivolta al richiedente durante il procedimento.

• art. 2697 c.c.

  Il ricorrente che chiede il risarcimento del danno da ritardo deve provare gli elementi costitutivi della domanda, inclusi danno, ingiustizia, ammontare, nesso causale e profilo soggettivo della responsabilità.

• art. 117, comma 6, c.p.a.

  il giudice può definire con il rito camerale l’azione avverso il silenzio e trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria

  La disposizione attribuisce al giudice la facoltà, non l’obbligo, di convertire al rito ordinario la trattazione della domanda risarcitoria cumulata con l’azione contro il silenzio; la domanda può essere decisa in rito camerale quando sia semplice o manifestamente infondata.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  La domanda risarcitoria proposta congiuntamente all’azione principale segue il rito di quest’ultima, mentre la domanda risarcitoria autonoma segue il rito ordinario, salvo le ipotesi tassative di camera di consiglio.

• art. 82 d.P.R. 115/2002

  valori medi delle tariffe professionali vigenti; impegno professionale

  La norma è stata applicata per la liquidazione dei compensi al difensore ammesso al patrocinio a spese dello Stato, tenendo conto della natura e della semplicità della controversia.

• art. 130 d.P.R. 115/2002

  Nel patrocinio a spese dello Stato nel processo amministrativo i compensi spettanti al difensore sono stati considerati nella misura dimezzata prevista dalla disposizione.

Massime di principio

• Per configurare il silenzio-inadempimento è sufficiente la presentazione di un’istanza formale, la scadenza del termine per provvedere e l’assenza di un provvedimento definitivo dell’Amministrazione.
• La comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis l. 241/1990, in quanto atto endoprocedimentale, non conclude il procedimento e non è idonea a interrompere il silenzio-inadempimento; a tal fine è necessario un provvedimento espresso conclusivo.
• L’obbligo di provvedere permane anche quando l’Amministrazione abbia svolto attività istruttoria o interlocutoria, se non abbia adottato una decisione finale sulla domanda dell’interessato.
• Il danno da ritardo o da inerzia amministrativa non è presumibile per il solo superamento del termine procedimentale: il richiedente deve provare l’esistenza del danno, il suo ammontare, l’ingiustizia, il nesso causale con l’inerzia e gli elementi soggettivi della responsabilità.
• Quando la domanda risarcitoria è cumulata con l’azione contro il silenzio, il giudice può definirla nel rito camerale se la questione è semplice o manifestamente infondata; la conversione al rito ordinario non è obbligatoria.

Come è indicizzato