Sentenza n. 2985/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Le imprese, titolare e affittuaria dell’azienda di somministrazione di alimenti e bevande, avevano impugnato il diniego di concessione di occupazione di suolo pubblico richiesto nell’ambito della normativa emergenziale, motivato dall’inclusione di via Sistina nella viabilità principale, sulla quale l’art. 12 della disciplina comunale vietava l’occupazione della sede stradale. Avevano dedotto la violazione del contraddittorio procedimentale e la riconducibilità dell’occupazione alle eccezioni al divieto. Con motivi aggiunti avevano impugnato il PGTU, sostenendo che l’inclusione di via Sistina, classificata come strada interzonale, nella viabilità principale violasse la Direttiva ministeriale del 12 aprile 1995 e i canoni di ragionevolezza e logicità. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo il PGTU affetto da carenza istruttoria, per avere assimilato categorie stradali eterogenee e ricondotto le strade interzonali alla viabilità principale senza adeguata motivazione. Roma Capitale ha appellato la sentenza deducendo error in iudicando, violazione degli artt. 2, 20 e 36 del Codice della strada, del d.m. 12 aprile 1995, della disciplina comunale sulle occupazioni di suolo pubblico e del regolamento viario. L’appellata ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta approvazione di un nuovo regolamento comunale, che consentirebbe l’occupazione anche su talune strade di tipo E).

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di improcedibilità: la sopravvenuta approvazione del nuovo regolamento sulle occupazioni di suolo pubblico non determina acquiescenza alla sentenza di primo grado né elimina l’interesse dell’amministrazione a impugnare una pronuncia sfavorevole, salvo un comportamento inequivoco di acquiescenza o una dichiarazione di non interesse. Inoltre, la legittimità dell’atto deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum. Nel merito, l’appello è stato accolto. Il riferimento del PGTU alla semplificazione non esprime una classificazione istruttoriamente sommaria, ma una semplificazione terminologica nella denominazione delle reti stradali, distinta dalla disciplina tecnica e geometrica del d.m. 5 novembre 2001. Il PGTU, adottato ai sensi dell’art. 36 del Codice della strada, persegue finalità funzionali più ampie rispetto alle norme ministeriali sulla costruzione delle strade e può articolare le categorie stradali in funzione della circolazione, della sicurezza, della tutela ambientale e dell’organizzazione degli spazi urbani. Non è di per sé illegittimo ricondurre alla viabilità principale categorie stradali diverse, comprese le strade interzonali, purché esse siano accomunate dalla funzione non meramente locale e dalla prevalente destinazione alla mobilità veicolare. L’assimilazione delle strade interzonali alle strade di tipo E) è stata ritenuta coerente con la previsione che tali sottotipi mantengano le funzioni delle categorie originarie, pur con caratteristiche geometriche e livelli di servizio più modesti. Le appellanti non avevano indicato elementi concreti tali da dimostrare l’incompatibilità di via Sistina con la viabilità principale né vizi di istruttoria, illogicità o irragionevolezza. La sentenza del TAR è stata quindi riformata e sono stati respinti il ricorso e i motivi aggiunti di primo grado. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la complessità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 285/1992

  La classificazione delle strade costituisce il presupposto per l’articolazione delle categorie stradali secondo caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali.

• art. 13 d.lgs. 285/1992

  Attribuisce al Ministro la definizione delle norme funzionali e geometriche per la costruzione, il controllo e il collaudo delle strade; tale disciplina ha funzione distinta rispetto alla pianificazione funzionale del traffico urbano.

• art. 20 d.lgs. 285/1992

  È richiamato nel motivo d’appello in relazione alla disciplina dell’occupazione del suolo nelle strade dei centri abitati.

• art. 36 d.lgs. 285/1992

  Il PGTU è lo strumento con cui l’amministrazione pianifica il traffico urbano e classifica funzionalmente la rete stradale perseguendo il miglioramento della circolazione e della sicurezza, la riduzione dell’inquinamento e il risparmio energetico, in coordinamento con gli strumenti urbanistici e i piani di trasporto.

• d.m. 5 novembre 2001

  Disciplina le norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade e le relative reti, con finalità distinta dalla classificazione funzionale operata dal PGTU.

• Direttive ministeriali sui PUT del giugno 1995

  Definiscono la viabilità principale come l’insieme delle strade non locali, caratterizzate dalla preminente funzione di mobilità della popolazione, e la viabilità locale come prevalentemente destinata alle esigenze pedonali e alla sosta; non impediscono al PGTU di articolare e classificare le categorie stradali secondo le caratteristiche sostanziali e funzionali esistenti.

• Direttiva del Ministero dei Lavori pubblici del 12 aprile 1995

  La viabilità principale è “caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione (movimenti motorizzati), attraverso - in particolare - l’esclusione della sosta veicolare dalle relative carreggiate stradali”; la viabilità locale ha “funzione preminente di soddisfare le esigenze dei pedoni e della sosta veicolare”.

  La riconduzione delle strade interzonali alla viabilità principale non è illegittima di per sé, se coerente con la loro funzione prevalente di mobilità e con la disciplina complessiva del PGTU.

• art. 12 DAC n. 21/2021

  È richiamato quale disposizione comunale che vietava l’occupazione di suolo pubblico sulla sede stradale della viabilità principale, secondo la disciplina applicabile al momento del diniego.

• DAC n. 118/2025

  Il nuovo regolamento comunale sulle occupazioni di suolo pubblico, sopravvenuto alla sentenza di primo grado, non comporta acquiescenza alla sentenza né rende improcedibile l’appello, poiché la legittimità dell’atto impugnato va valutata secondo la situazione esistente al momento della sua adozione.

Massime di principio

• L’interesse dell’amministrazione a proporre appello contro una sentenza di accoglimento non viene meno per la sola evoluzione successiva della disciplina amministrativa; l’appello resta procedibile salvo un comportamento inequivoco di acquiescenza alla sentenza o una dichiarazione dell’amministrazione di non voler coltivare il gravame.
• Nel giudizio amministrativo la legittimità del provvedimento impugnato deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum; la disciplina sopravvenuta non incide, di regola, sulla procedibilità dell’impugnazione né sulla validità originaria dell’atto.
• Il piano generale del traffico urbano esercita una discrezionalità tecnico-pianificatoria nella classificazione funzionale della rete stradale, distinta dalla disciplina ministeriale sulle caratteristiche geometriche e costruttive delle strade. La diversa nomenclatura o articolazione delle reti rispetto a quella prevista da altra disciplina tecnica non determina, da sola, carenza istruttoria o illegittimità.
• La riconduzione di categorie stradali diverse alla nozione di viabilità principale non è di per sé irragionevole o istruttoriamente carente quando le strade siano accomunate dalla funzione prevalente di mobilità veicolare non locale e siano differenziate dalle strade locali, prevalentemente destinate alla circolazione pedonale e alla sosta.
• L’assimilazione, in un piano del traffico, di strade intermedie a una categoria stradale principale è legittima quando il piano assegni loro le medesime funzioni urbanistiche e di traffico della categoria di riferimento, pur ammettendo caratteristiche geometriche o livelli di servizio inferiori, e non siano dimostrati concreti profili di illogicità, contraddittorietà, erroneità o difetto di istruttoria.

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