Sentenza n. 1146/2026 - Milano, Sezione 3
per l'annullamento 1) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - della deliberazione di G.C. n.2182 del 6.12.2019 del Comune di Milano, avente ad oggetto “Realizzazione di ricicleria e centro di riuso - Municipio 5. Riapprovazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica di importo stimato pari ad € 5.600.000,00 (iva compresa) quale ridefinizione di quello approvato dalla Giunta Comunale con deliberazione n.2230 del 14/12/2018”, e di tutta la documentazione amministrativa e progettuale ivi allegata (doc.1); - ove occorrer possa, della deliberazione di G.C. n.2230 del 14.12.2018 del Comune di Milano, avente ad oggetto “approvazione di un serie di progetti di fattibilità tecnica ed economica a carico del bilancio 2019 da prevedere nello schema di Programma Territoriale delle Opere Pubbliche 2019-2020-2021, da adottare ai sensi dell'art.21 del d.lgs. 18/04/2016 n.50 s.m.i. dalla Giunta Comunale”, nella parte in cui ha approvato il progetto denominato C1 “Realizzazione di ricleria/centro di riuso-Municipio 5 - CUP B45I18000110004”, e di tutta la documentazione amministrativa e progettuale ivi allegata (doc. n.2); - di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente. 2) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Antirion Società di Gestione del Risparmio S.p.A. il 15/3/2021: - della deliberazione di G.C. n.1508 del 23.12.2020 del Comune di Milano, pubblicata sull'Albo Pretorio dal 5.1.2021 al 20.1.2021, avente ad oggetto “Approvazione del Progetto Definitivo dell'intervento denominato ‘Realizzazione di ricicleria e centro di riuso - Municipio 5', di importo stimato in € 5.600.000,00 (I.V.A. compresa), e contestuale accettazione della donazione dei progetti da parte di AMSA S.p.A. gruppo a2a. CUP: B45I18000110004”, e di tutta la documentazione amministrativa e progettuale ivi allegata (doc.n.23); - della nota prot.179592 del 21.10.2020 della Città Metropolitana di Milano, conosciuta a seguito di accesso agli atti espletato in data 26.1.2021 (doc.n.24); - della determinazione dirigenziale n.8282 del 6.11.2020 del Comune di Milano di approvazione del verbale di conferenza di servizi del 30.10.2020, conosciuta a seguito di accesso agli atti espletato in data 26.1.2021 (doc.n.25); - del verbale della Commissione Paesaggio del Comune di Milano n.37 del 29.10.2020 PG 211668/2020, conosciuto a seguito di accesso agli atti espletato in data 26.1.2021 (doc.n.26); - del parere della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano, prot. MIBACTIMIMIBACT_SABAP-MIUO3I03/11/2020I0009995-P, conosciuto a seguito di accesso agli atti espletato in data 26.1.2021 (doc.n.27); - del provvedimento del Comune di Milano prot.n.41055 del 25.1.2021, recante “Autorizzazione per opere di messa in sicurezza N°800/152”, conosciuto a seguito di accesso agli atti espletato in data 26.1.2021 (doc.n.28); - del parere ARPA Lombardia - Dipartimenti di Milano e Monza Brianza del 23.7.2019, conosciuto a seguito di accesso agli atti espletato in data 26.1.2021 (doc.n.29); - di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente. 3) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Antirion Società di Gestione del Risparmio S.p.A. il 10/5/2021: - della deliberazione di G.C. n.2182 del 6.12.2019 del Comune di Milano, avente ad oggetto “Realizzazione di ricicleria e centro di riuso - Municipio 5. Riapprovazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica di importo stimato pari ad € 5.600.000,00 (iva compresa) quale ridefinizione di quello approvato dalla Giunta Comunale con deliberazione n.2230 del 14/12/2018”, e di tutta la documentazione amministrativa e progettuale ivi allegata (doc.1); - ove occorrer possa, della deliberazione di G.C. n.2230 del 14.12.2018 del Comune di Milano, avente ad oggetto “approvazione di un serie di progetti di fattibilità tecnica ed economica a carico del bilancio 2019 da prevedere nello schema di Programma Territoriale delle Opere Pubbliche 2019-2020-2021, da adottare ai sensi dell'art.21 del d.lgs. 18/04/2016 n.50 s.m.i. dalla Giunta Comunale”, nella parte in cui ha approvato il progetto denominato C1 “Realizzazione di ricleria/centro di riuso-Municipio 5 - CUP B45I18000110004”, e di tutta la documentazione amministrativa e progettuale ivi allegata (doc. n.2); - della deliberazione di G.C. n.1508 del 23.12.2020 del Comune di Milano, pubblicata sull'Albo Pretorio dal 5.1.2021 al 20.1.2021, avente ad oggetto “Approvazione del Progetto Definitivo dell'intervento denominato ‘Realizzazione di ricicleria e centro di riuso - Municipio 5', di importo stimato in € 5.600.000,00 (I.V.A. compresa), e contestuale accettazione della donazione dei progetti da parte di AMSA S.p.A. gruppo a2a. CUP: B45I18000110004”, e di tutta la documentazione amministrativa e progettuale ivi allegata (doc.n.23); - della nota prot.179592 del 21.10.2020 della Città Metropolitana di Milano, conosciuta a seguito di accesso agli atti espletato in data 26.1.2021 (doc.n.24); - della determinazione dirigenziale n.8282 del 6.11.2020 del Comune di Milano di approvazione del verbale di conferenza di servizi del 30.10.2020, conosciuta a seguito di accesso agli atti espletato in data 26.1.2021 (doc.n.25); - del verbale della Commissione Paesaggio del Comune di Milano n.37 del 29.10.2020 PG 211668/2020, conosciuto a seguito di accesso agli atti espletato in data 26.1.2021 (doc.n.26); - del parere della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano, prot. MIBACTIMIMIBACT_SABAP-MIUO3I03/11/2020I0009995-P, conosciuto a seguito di accesso agli atti espletato in data 26.1.2021 (doc.n.27); - del provvedimento del Comune di Milano prot.n.41055 del 25.1.2021, recante “Autorizzazione per opere di messa in sicurezza N°800/152”, conosciuto a seguito di accesso agli atti espletato in data 26.1.2021 (doc.n.28); - del parere ARPA Lombardia - Dipartimenti di Milano e Monza Brianza del 23.7.2019, conosciuto a seguito di accesso agli atti espletato in data 26.1.2021 (doc.n.29); - di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente. 4) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 26.07.2024: - della deliberazione di G.C. n.1516 dell’1.12.2021 del Comune di Milano, conosciuta in data 24.5.2024 mediante deposito in giudizio, avente ad oggetto “Realizzazione di ricicleria e centro di riuso – Municipio 5 CUP: B45I18000110004. Approvazione della ridefinizione del quadro economico per un importo di € 7.000.000,00” (doc.n.10 del fascicolo del Comune); - del verbale della Commissione Paesaggio del Comune di Milano n.38 del 21.10.2021 PG 555803/2021, conosciuto in data 24.5.2024 mediante deposito in giudizio (doc.n.13 del fascicolo del Comune); - dell’Autorizzazione Paesaggistica n.21/2022 rilasciata dal Comune di Milano, “relativa all’istanza presentata dal Comune di Milano – Direzione Transizione Ambientale per la realizzazione di: Ricicleria – Centro di Riuso su un’area sita nel Comune di Milano. rif.prot. P.G.555803/2021 W.F.5364/2021 – VIA LAMPEDUSA, 0”, conosciuta in data 24.5.2024 mediante deposito in giudizio (doc.n.11 del fascicolo del Comune); - del silenzio-assenso della Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano formatosi in data 9.1.2022 sulla nota comunale PG 603966/2021 del 10.11.2021, come richiamato nell’Autorizzazione Paesaggistica n.21/2022, conosciuta in data 24.5.2024 mediante deposito in giudizio (doc.n.11 del fascicolo del Comune); - di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente. 5) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 05/03/2025: -dell’Autorizzazione Paesaggistica Semplificata n.157 del 5.6.2024 rilasciata dal Comune di Milano “PER OPERE IN VIA LAMPEDUSA, 0 nc”, conosciuta in data 20.1.2025 mediante deposito in giudizio; -del silenzio-assenso della Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano formatosi in data 30.5.2024 sulla nota comunale prot.265118 del 10.5.2024, come richiamato nell’Autorizzazione Paesaggistica Semplificata n.157 del 5.6.2024, conosciuta in data 20.1.2025 mediante deposito in giudizio; -ove occorrer possa, del verbale della Commissione Paesaggio del Comune di Milano della seduta n.15 del 2.5.2024, come richiamato nell’Autorizzazione Paesaggistica Semplificata n.157 del 5.6.2024, conosciuta in data 20.1.2025 mediante deposito in giudizio; -ove occorrer possa, del verbale della Commissione Paesaggio del Comune di Milano della seduta n.7 del 22.2.2024, come richiamato nell’Autorizzazione Paesaggistica Semplificata n.157 del 5.6.2024, conosciuta in data 20.1.2025 mediante deposito in giudizio; -ove occorrer possa, della deliberazione di G.C. n.1544 del 12.12.2024 del Comune di Milano, avente ad oggetto “Realizzazione di ricicleria e centro di riuso – Municipio 5 CUP: B45I18000110004. Approvazione della ridefinizione del quadro economico per un importo di € 8.000.000,00”, conosciuta in data 20.1.2025 mediante deposito in giudizio; - di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente. 6) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 01/10/2025: - della Determinazione Dirigenziale n.5353 del 30.6.2025 dell’Area Gestione Amministrativa Progetti e Lavori del Comune di Milano, pubblicata sull’Albo Pretorio comunale dal 4.7.2025 al 19.7.2025, avente ad oggetto “REALIZZAZIONE DI RICICLERIA E CENTRO DI RIUSO – MUNICIPIO 5. CUP: B45I18000110004. APPROVAZIONE DEL PROGETTO ESECUTIVO DI IMPORTO STIMATO IN €. 8.000.000,00 (IVA COMPRESA)”, e di tutta la documentazione amministrativa e progettuale ivi allegata; - della Determinazione Dirigenziale n.5339 del 30.6.2025 della Direzione Verde e Ambiente del Comune di Milano, pubblicata sull’Albo Pretorio comunale dal 4.7.2025 al 19.7.2025, avente ad oggetto “REALIZZAZIONE DI RICICLERIA/CENTRO DEL RIUSO – MUNICIPIO 5 - C.U.P. B45I18000110004 APPROVAZIONE, AI SENSI DELL’ART. 42 DEL D.L. 77/2021, CONVERTITO IN L. 108/2021, DEL VERBALE DI VALIDAZIONE DEL PROGETTO ESECUTIVO ‘REALIZZAZIONE DI RICICLERIA/CENTRO DEL RIUSO – MUNICIPIO 5” ; - del “VERBALE DI VERIFICA PROGETTO ESECUTIVO” sottoscritto dal RUP, dal Progettista e dal City Operation Manager in data 30.6.2025, pubblicato sull’Albo Pretorio comunale dal 4.7.2025 al 19.7.2025; - del “VERBALE DI VALIDAZIONE PROGETTO ESECUTIVO” sottoscritto dal RUP in data 30.6.2025, pubblicato sull’Albo Pretorio comunale dal 4.7.2025 al 19.7.2025; - del provvedimento prot.n.111656 del 26.2.2025 dell’Area Bonifiche del Comune di Milano, pubblicato sull’Albo Pretorio comunale dal 4.7.2025 al 19.7.2025; -ove occorrer possa, del “Rapporto dell’esame tecnico-amministrativo – esito finale” dell’Unità Esame Progetti della Direzione Centrale Unica Appalti del Comune di Milano in data 30.6.2025, come richiamato nella sopra indicata Determinazione Dirigenziale n.5353 del 30.6.2025; - di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeAtto impugnato: Atti comunali, paesaggistici, ambientali e progettuali relativi alla realizzazione di una ricicleria e centro di riuso nel Municipio 5, fino all’approvazione del progetto esecutivo
Esito
Favorevole al ricorrente (proprietario confinante)
Prevale il privato
La controversia
La ricorrente ha impugnato, con il ricorso introduttivo e cinque ricorsi per motivi aggiunti, gli atti di approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica, del progetto definitivo, delle successive ridefinizioni del quadro economico, delle autorizzazioni paesaggistiche, degli atti relativi alla bonifica e messa in sicurezza dell’area e, infine, del progetto esecutivo. Le censure hanno riguardato: l’asserita incompatibilità urbanistica e paesaggistica della localizzazione dell’opera rispetto al PGT, alla variante urbanistica, alla rete ecologica comunale e al vincolo dell’Ambito di tutela del Ticinello; la violazione della disciplina regionale sui rifiuti; la non conformità del progetto alle prescrizioni ambientali e al piano di caratterizzazione del sito contaminato; l’omessa o insufficiente analisi del rischio e la violazione degli artt. 242 e 243 d.lgs. 152/2006; la mancata verifica di assoggettabilità a VIA; l’omessa valutazione degli impatti paesaggistici, acustici e viabilistici; l’errata utilizzazione della procedura paesaggistica semplificata; la carenza istruttoria e motivazionale; la dedotta illegittimità derivata degli atti successivi; nonché, con l’ultimo ricorso per motivi aggiunti, la violazione dell’art. 242 d.lgs. 152/2006 per avere il Comune approvato il progetto esecutivo prima dell’approvazione del piano di monitoraggio delle acque di falda prescritto a conclusione del procedimento ambientale. Il TAR ha ritenuto superflua la consulenza tecnica richiesta e, applicando il principio della ragione più liquida, ha esaminato prioritariamente quest’ultima censura, senza scrutinare le restanti doglianze.
La decisione
Il TAR ha accolto le impugnazioni nei limiti della motivazione. Ha ritenuto decisiva la censura relativa all’approvazione del progetto esecutivo prima dell’approvazione del piano di monitoraggio delle acque sotterranee. L’art. 242, comma 5, d.lgs. 152/2006 consente, all’esito positivo dell’analisi di rischio, di prescrivere un programma di monitoraggio destinato a verificare nel tempo la stabilità della situazione ambientale; l’eventuale superamento delle concentrazioni soglia di rischio impone l’avvio della procedura di bonifica. Nel caso concreto, l’Area Bonifiche aveva richiesto la presentazione del piano con provvedimento del 26 febbraio 2025; il piano era stato trasmesso il 18 aprile 2025, ma approvato soltanto il 10 novembre 2025, mentre il progetto esecutivo era stato approvato il 30 giugno 2025. Il giudice ha ravvisato un’inversione della sequenza procedimentale: il progetto esecutivo, caratterizzato da un livello di dettaglio tale da definire compiutamente lavori, costi e modalità di realizzazione, non poteva essere approvato prima che il monitoraggio avesse rassicurato sulla stabilità del rischio ambientale o, almeno, prima che le modalità del monitoraggio fossero divenute definitive mediante l’approvazione del relativo piano. L’omessa previa approvazione del piano non costituisce un’irregolarità meramente formale, ma determina un’istruttoria insufficiente e una carenza motivazionale, anche per la possibile interferenza tra l’esecuzione dell’opera e l’eventuale successiva necessità di bonifica. La censura è stata ritenuta satisfattiva e idonea a rimuovere il pregiudizio dedotto, con assorbimento delle ulteriori censure. Le spese sono state compensate per la complessità fattuale e giuridica della controversia.
Norme richiamate
art. 242, comma 5, d.lgs. 152/2006
Qualora gli esiti della procedura dell'analisi di rischio dimostrino che la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito è inferiore alle concentrazioni soglia di rischio, la conferenza dei servizi, con l'approvazione del documento dell'analisi del rischio, dichiara concluso positivamente il procedimento. In tal caso la conferenza di servizi può prescrivere lo svolgimento di un programma di monitoraggio sul sito circa la stabilizzazione della situazione riscontrata in relazione agli esiti dell'analisi di rischio e all'attuale destinazione d'uso del sito.
Il monitoraggio serve a verificare nel tempo la stabilità della situazione ambientale risultante dall’analisi di rischio; l’approvazione del progetto esecutivo deve intervenire soltanto dopo l’approvazione del piano di monitoraggio, salvo che il monitoraggio sia già concluso con esito rassicurante.
art. 242, comma 6, d.lgs. 152/2006
Nel caso in cui le attività di monitoraggio rilevino il superamento di uno o più delle concentrazioni soglia di rischio, il soggetto responsabile dovrà avviare la procedura di bonifica di cui al comma 7.
La possibile evoluzione del rischio ambientale e la conseguente eventualità di una futura bonifica rendono necessario definire previamente le modalità di monitoraggio prima di approvare il livello esecutivo della progettazione.
art. 23, comma 8, d.lgs. 50/2016
Il progetto esecutivo dev’essere redatto in conformità al livello di progettazione precedente (definitivo) ed è deputato a determinare “in ogni dettaglio i lavori da realizzare, il relativo costo previsto, il cronoprogramma coerente con quello del progetto definitivo, e deve essere sviluppato ad un livello di definizione tale che ogni elemento sia identificato in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo”.
L’elevato grado di dettaglio del progetto esecutivo impone che siano previamente definiti gli adempimenti ambientali suscettibili di incidere sulla realizzazione dell’opera, tra cui il piano di monitoraggio prescritto all’esito dell’analisi di rischio.
art. 242, comma 7, d.lgs. 152/2006
È richiamato quale procedimento di bonifica da avviare in caso di superamento delle concentrazioni soglia di rischio rilevato dal monitoraggio.
Massime di principio
- Quando, all’esito dell’analisi di rischio di un sito contaminato, l’amministrazione prescrive un programma di monitoraggio delle acque o di altri matrici ambientali, l’approvazione del progetto esecutivo di un’opera da realizzare sul medesimo sito presuppone almeno la previa approvazione del piano di monitoraggio, salvo che il monitoraggio sia già stato completato con esito rassicurante.
- L’obbligo di monitoraggio previsto dall’art. 242, comma 5, d.lgs. 152/2006 ha natura sostanziale e non meramente formale, perché serve a verificare nel tempo che la situazione di rischio accertata rimanga stabile e a intercettare eventuali successivi superamenti delle concentrazioni soglia di rischio.
- L’approvazione del progetto esecutivo prima della definizione delle modalità del monitoraggio ambientale determina un’inversione della sequenza procedimentale e integra un’istruttoria insufficiente, con conseguente carenza motivazionale dell’atto di approvazione.
- La necessità di evitare interferenze tra l’esecuzione dell’opera e l’eventuale futura bonifica impone di coordinare la progettazione esecutiva con gli esiti o, almeno, con le modalità definitivamente approvate del monitoraggio ambientale.
- In presenza di numerose censure, il giudice amministrativo può esaminare prioritariamente, applicando il principio della ragione più liquida, quella che consente di definire la controversia senza scrutinare gli ulteriori motivi.
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