Sentenza n. 1641/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, cittadino del Ghana, aveva ottenuto un permesso di soggiorno per lavoro subordinato nel 2015 e aveva presentato domanda di rinnovo il 6 giugno 2018. Il Questore di Ravenna dichiarò irricevibile l’istanza il 25 giugno 2018, ordinandogli di lasciare il territorio nazionale entro quindici giorni lavorativi. Dopo il rigetto del ricorso in primo grado, il Consiglio di Stato riformò la sentenza e annullò il provvedimento. Con il presente giudizio risarcitorio, il ricorrente ha chiesto il ristoro delle retribuzioni nette non percepite e dei contributi previdenziali, quantificati nel 30% dello stipendio, sostenendo che il diniego avesse causato il licenziamento del 3 luglio 2018 e l’impossibilità di lavorare fino al nuovo impiego iniziato il 9 dicembre 2021. Ha dedotto l’illegittimità dell’atto già annullato, la colpa dell’Amministrazione per un errore inescusabile e il nesso causale tra il diniego e la perdita del lavoro. Ha inoltre sostenuto che il Consiglio di Stato, annullando il provvedimento, avesse riconosciuto la sussistenza dei requisiti per il rinnovo, poi rilasciato il 19 dicembre 2022.

La decisione

Il ricorso risarcitorio è respinto. Il TAR esclude anzitutto il nesso causale diretto e immediato tra il provvedimento illegittimo e il licenziamento: dalla lettera di licenziamento del 20 febbraio 2019 risulta che il datore di lavoro lo aveva disposto per la condotta del lavoratore, che aveva omesso di comunicare la scadenza del passaporto, la mancanza di un permesso valido, il rigetto dell’istanza e il successivo ricorso, esponendo la società a possibili sanzioni. Esclude inoltre la colpa della Questura: la non univocità dell’interpretazione del termine per il rinnovo emerge dal contrasto tra la lettura accolta dall’Amministrazione e dal TAR in primo grado e quella poi adottata dal Consiglio di Stato, nonché dal precedente rigetto della domanda cautelare in appello. L’annullamento dell’atto, quindi, non determina automaticamente il diritto al risarcimento e non prova la colpa dell’Amministrazione. Le spese sono integralmente compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Nel caso di specie, il Collegio ritiene, anzitutto, che non sussista il nesso di causalità diretto ed immediato tra l’adozione del provvedimento illegittimo e il licenziamento subito da parte ricorrente.

  L’azione risarcitoria richiede la prova del nesso causale tra l’atto illegittimo e il danno: nel caso concreto tale nesso è escluso perché il licenziamento è stato determinato dalla condotta del lavoratore.

• art. 2043 c.c.

  Nel caso di specie, per le ragioni predette non si ritiene che sussistano i suddetti presupposti per riconoscere la colpa della Questura.

  La responsabilità aquiliana dell’Amministrazione richiede, oltre all’illegittimità dell’atto e al danno, la prova della colpa dell’apparato e del nesso causale; l’illegittimità non comporta risarcimento automatico.

• artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c.

  Sul piano processuale si è precisato che “l’azione risarcitoria innanzi al giudice amministrativo non è retta dal principio dispositivo con metodo acquisitivo, tipico del processo impugnatorio, bensì dal generale principio dell’onere della prova ex artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., per cui sul ricorrente grava l’onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell’amministrazione per danni derivanti dall’illegittimo od omesso svolgimento dell’attività amministrativa, da ricondurre al modello della responsabilità per fatto illecito delineata dall’art. 2043 c.c., donde la necessità di verificare, con onere della prova a carico del danneggiato, gli elementi costitutivi della fattispecie aquiliana, così individuabili: a) il fatto illecito; b) l’evento dannoso ingiusto ed il danno patrimoniale conseguente; c) il nesso di causalità tra il fatto illecito ed il danno subito; d) la colpa dell’apparato amministrativo”

  Nell’azione risarcitoria amministrativa il ricorrente, senza avvalersi del metodo acquisitivo proprio del giudizio impugnatorio, deve provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità, inclusi danno, nesso causale e colpa.

• art. 5, comma 4, d.lgs. 286/1998

  Contrariamente a quanto affermato dall’autorità amministrativa e dal primo giudice, la tardività dell’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno non rappresenta motivo ostativo all’esame nel merito delle ragioni dell’interessato. Il termine previsto dall’art. 5, comma 4, d.lgs. n. 286 del 1998, ai sensi del quale “Il rinnovo del permesso di soggiorno è richiesto dallo straniero (...) almeno sessanta giorni prima della scadenza (...)”, non ha natura perentoria.

  Il termine di sessanta giorni per chiedere il rinnovo del permesso di soggiorno è ordinatorio e la sua inosservanza non preclude l’esame nel merito della domanda; nel giudizio risarcitorio, tuttavia, la diversa interpretazione allora seguita dall’Amministrazione è stata ritenuta indicativa della non univocità del quadro interpretativo e ha escluso la colpa.

• art. 2119 c.c.

  Le comunichiamo il licenziamento per giusta causa senza preavviso ai sensi dell’art. 2119 c.c. e art. 64. lett. E) del CCNL di settore.

  La lettera del datore di lavoro ha ricondotto il licenziamento per giusta causa alla condotta contestata al lavoratore, circostanza utilizzata dal TAR per escludere che il provvedimento amministrativo fosse causa diretta e immediata del licenziamento.

Massime di principio

• L’annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare l’evento dannoso, il danno patrimoniale, il nesso causale e la colpa dell’apparato amministrativo.
• Nell’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo grava sul ricorrente l’onere di provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità della pubblica amministrazione; non opera il metodo acquisitivo proprio del giudizio impugnatorio.
• Il nesso causale tra un provvedimento illegittimo e il licenziamento non sussiste quando dagli atti, in particolare dalla motivazione del licenziamento, risulta che la cessazione del rapporto è stata determinata autonomamente dalla condotta del lavoratore.
• La colpa dell’Amministrazione va valutata anche in relazione alla chiarezza e univocità della regola di azione applicabile: l’illegittimità non basta a dimostrarla quando il quadro interpretativo era non univoco e la lettura amministrativa era stata condivisa in primo grado e in sede cautelare d’appello.

Come è indicizzato