Sentenza n. 1023/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno chiesto la riforma della sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego di condono adottato da Roma Capitale ai sensi del c.d. terzo condono. Hanno dedotto l’erronea valutazione delle risultanze di causa e, in particolare, l’illegittimità del diniego per travisamento e disparità di trattamento, sostenendo che l’immobile fosse destinato a prima casa e rientrasse nei limiti volumetrici più favorevoli previsti dalla legge regionale; hanno inoltre sostenuto che l’area avesse ormai assunto una vocazione residenziale, per effetto dell’edificazione circostante, e che il vincolo paesaggistico fosse sostanzialmente superato. È stata dedotta anche la violazione di legge e l’eccesso di potere per sviamento, in relazione al tempo trascorso dalla realizzazione dell’abuso e dalla presentazione dell’istanza di condono, nonché il difetto di motivazione per omessa comparazione tra l’interesse pubblico e gli interessi privati, tenuto conto dell’utilizzo abitativo dell’immobile, del lungo tempo trascorso e dell’asserita imminenza di un piano di recupero urbanistico.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il diniego è stato ritenuto plurimotivato: l’abuso ricadeva in un’area sottoposta a vincoli paesaggistici e compresa nel Parco Nazionale del Litorale Romano, oltre a superare il limite volumetrico di 300 mc previsto dalla legge regionale per gli immobili non adibiti a prima casa. È stata ritenuta corretta l’applicazione della disciplina del terzo condono, che nelle aree vincolate consente la sanatoria soltanto per gli abusi minori di cui ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003, mentre esclude gli abusi maggiori, quali nuove costruzioni e ristrutturazioni edilizie, anche se conformi agli strumenti urbanistici e anche se destinati ad abitazione. La deduzione relativa alla prima casa è stata comunque ritenuta infondata, poiché dagli atti risultava una residenza diversa da quella dell’immobile; in ogni caso, tale destinazione non avrebbe consentito la sanatoria di un abuso maggiore realizzato in area vincolata. Il superamento del limite volumetrico è stato inoltre riconosciuto dagli stessi appellanti. Non è stata ravvisata disparità di trattamento, perché il riferimento ad altri abusi eventualmente condonati in zone limitrofe era generico e privo di principio di prova; inoltre, la disparità non può essere invocata per ottenere una diversa applicazione della legge. L’edificazione circostante e il degrado dell’area non fanno venir meno il vincolo paesaggistico né legittimano ulteriori compromissioni del territorio. Quanto al tempo trascorso, il diniego di condono costituisce atto vincolato e non richiede una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati, né una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico concreto e attuale o sulla tutela dell’affidamento. Il tempo non può legittimare una situazione abusiva e non sussiste un affidamento tutelabile alla sua conservazione. Le spese del giudizio sono state poste a carico degli appellanti e liquidate in complessivi € 4.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 32, comma 26, d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla l. 24 novembre 2003, n. 326

  Sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all'allegato 1: a) numeri da 1 a 3, nell'ambito dell'intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonché 4, 5 e 6 nell'ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47; b) numeri 4, 5 e 6, nelle aree non soggette ai vincoli di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in attuazione di legge regionale.

  La disposizione costituisce la norma generale che delimita il terzo condono nelle aree vincolate, consentendo la sanatoria dei soli interventi minori di manutenzione straordinaria e restauro o risanamento conservativo ed escludendo gli abusi maggiori, quali nuove costruzioni e ristrutturazioni edilizie.

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla l. 24 novembre 2003, n. 326

  Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della L. 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora (…) d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

  Introduce ulteriori limiti alla condonabilità degli abusi realizzati su immobili vincolati, operanti sul presupposto che l’abuso rientri tra quelli astrattamente ammessi dal comma 26.

• art. 3, comma 1, lett. b), l.r. Lazio 8 novembre 2004, n. 12

  Non sono comunque suscettibili di sanatoria (…) le opere (…) realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali.

  Esclude la sanatoria, alle condizioni previste, delle opere abusive situate in aree tutelate da vincoli relativi a parchi e aree naturali protette.

• art. 2, comma 1, lett. b), l.r. Lazio 8 novembre 2004, n. 12

  Prevede il limite volumetrico di 300 mc per singola domanda per le unità immobiliari non adibite a prima casa; il limite più ampio per la prima casa non era applicabile nel caso concreto.

• art. 4, comma 3, lett. d), l.r. Lazio 8 novembre 2004, n. 12

  Richiede la dichiarazione necessaria a comprovare la destinazione dell’immobile a prima casa di abitazione; il giudice ha rilevato che tale presupposto non risultava dimostrato.

• art. 9 Cost.

  La tutela del paesaggio costituisce interesse di rilievo costituzionale, normalmente prevalente nella disciplina della sanatoria di opere abusive in area vincolata.

• art. 42 Cost.

  Il diritto all’abitazione è richiamato quale proiezione del diritto costituzionalmente garantito alla proprietà, ma non prevale automaticamente sulla tutela dell’ambiente e del paesaggio.

Massime di principio

• Nel regime del c.d. terzo condono, gli abusi edilizi maggiori, quali nuove costruzioni e ristrutturazioni edilizie, non sono sanabili se realizzati in aree sottoposte a vincoli paesaggistici o ambientali, anche quando il vincolo non comporti inedificabilità assoluta e anche quando l’intervento sia conforme agli strumenti urbanistici.
• Nelle aree vincolate, la disciplina del terzo condono consente in via generale soltanto la sanatoria degli abusi minori di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo, alle ulteriori condizioni previste dalla legge, tra cui l’assenza di aumento di cubatura e superficie e il previo parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.
• La maggiore urbanizzazione o il degrado già prodotto in un’area vincolata non fanno venir meno il vincolo paesaggistico e non possono legittimare ulteriori abusi né imporre la sanatoria di quelli già realizzati; l’esistenza di precedenti compromissioni può anzi richiedere una tutela ancora più accurata del residuo pregio paesaggistico.
• Il diniego di condono edilizio è un atto vincolato: l’amministrazione assolve l’obbligo di motivazione verificando i presupposti di fatto e di diritto stabiliti dalla legge, senza dover comparare l’interesse pubblico alla tutela del territorio con gli interessi privati, né indicare un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al ripristino della legalità violata.
• Il decorso del tempo non determina un affidamento tutelabile alla conservazione dell’abuso edilizio e non rende illegittimo il diniego di condono adottato tardivamente; la destinazione abitativa dell’immobile e le esigenze familiari del responsabile non consentono, di per sé, di derogare ai limiti legali della sanatoria.
• Quando il diniego di condono è fondato su una pluralità di autonome ragioni, la sua legittimità è preservata dalla permanenza di una sola motivazione sufficiente, senza che sia necessario dimostrare la legittimità di tutti gli ulteriori motivi.

Come è indicizzato