Sentenza n. 134/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 dopo che il Comune non si era conformato al parere motivato dell’Autorità del 6 novembre 2024, adottando una nota negativa rispetto alla richiesta di assumere gli atti deliberativi previsti dal T.U.S.P. L’operazione riguardava l’acquisizione, da parte di Lecher Analisi e Ricerche s.r.l., controllata da V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., società a capitale interamente pubblico, quotata e operante secondo il modello in house, dell’intero capitale sociale di Euroscavi s.r.l.; V.E.R.I.T.A.S. era partecipata da cinquantuno Comuni, tra cui il Comune resistente. L’Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. Secondo l’AGCM, anche l’acquisizione indiretta di una partecipazione tramite una società quotata e una sua controllata imponeva ai Comuni soci l’adozione di una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità della partecipazione, sulle ragioni e finalità dell’operazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, nonché la trasmissione dell’atto all’AGCM e alla Corte dei conti. I Comuni e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione dell’AGCM, sostenendo che l’art. 21-bis consentisse soltanto impugnazioni di atti e non azioni contro il silenzio, nonché l’assenza di un obbligo attuale a provvedere e di interesse, poiché l’operazione era già perfezionata. Nel merito hanno sostenuto che la clausola dell’art. 1, comma 5, del T.U.S.P. escludesse in via generale l’applicazione del decreto alle società quotate e alle amministrazioni socie, salvo espressa previsione, e che l’acquisizione fosse una scelta autonoma di gestione societaria della società in house.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile l’azione dell’AGCM, affermando che la legittimazione straordinaria prevista dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende non solo l’azione di annullamento, ma anche l’azione avverso il silenzio e la domanda di condanna a provvedere, quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. L’art. 8, comma 2, del T.U.S.P., che prevede l’inefficacia del contratto in mancanza o invalidità dell’atto deliberativo, non elimina l’interesse dell’AGCM a contestare l’omissione e a ottenere l’adozione della deliberazione, poiché la delibera è necessaria per attivare i controlli anticoncorrenziali e contabili. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il Collegio ha interpretato l’art. 1, comma 5, del T.U.S.P. nel senso che la clausola secondo cui il decreto si applica alle società quotate solo se espressamente previsto riguarda le disposizioni aventi come destinatarie dirette le società quotate, non gli obblighi imposti alle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, gli enti locali restano soggetti agli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. anche quando la partecipazione sia acquisita indirettamente tramite una società quotata. L’acquisto, da parte della controllata di una società in house direttamente partecipata dai Comuni, dell’intero capitale di un’altra società costituisce una decisione significativa, idonea a determinare nuove partecipazioni indirette dei Comuni, e non può essere assunta autonomamente dalla società in house senza la deliberazione degli enti locali esercenti il controllo analogo congiunto. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato la nota comunale di riscontro negativo, ove adottata, e ha condannato il Comune ad adottare entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, del T.U.S.P., trasmettendola successivamente all’AGCM ai sensi dell’art. 5, comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, l’azione avverso il silenzio e la domanda di condanna a provvedere, quando l’omissione amministrativa incida sull’interesse pubblico alla concorrenza.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal decreto.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica [...] o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  La deliberazione deve motivare analiticamente la necessità della partecipazione per le finalità istituzionali, le ragioni e finalità dell’operazione, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 175/2016

  l’Amministrazione deve inviare l’atto deliberativo di costituzione della società o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta all’Autorità garante della concorrenza e del mercato [...] e alla Corte dei conti

  La trasmissione della deliberazione all’AGCM e alla Corte dei conti costituisce adempimento necessario per consentire i controlli previsti dalla legge.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali [...] l’atto deliberativo è redatto in conformità a quanto previsto all’articolo 5, comma 1

  Per le partecipazioni comunali l’atto deve essere adottato dal consiglio comunale e deve rispettare gli obblighi di motivazione analitica previsti dall’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  L’acquisto anche indiretto di partecipazioni in società già esistenti richiede la deliberazione dell’amministrazione pubblica secondo le modalità dell’art. 7, anche quando l’acquisizione avvenga tramite una società quotata; l’inefficacia del contratto per mancanza dell’atto deliberativo non esclude l’interesse a ottenere la deliberazione.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella domanda dell’AGCM per la richiesta di nomina del commissario ad acta; la sentenza ha invece imposto direttamente al Comune un termine di sessanta giorni per provvedere.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha costituito la base processuale per la conversione dal rito camerale dell’azione avverso il silenzio al rito abbreviato.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Richiamato quale rito camerale inizialmente applicabile all’azione avverso il silenzio.

• art. 119 c.p.a.

  Rito abbreviato applicato al giudizio in forza dell’art. 21-bis, comma 3, della legge n. 287/1990.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 consente di proporre non solo azioni di annullamento, ma anche azioni avverso il silenzio e domande di condanna a provvedere, quando l’inerzia o il rifiuto di un’amministrazione violino obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.
• Quando un’amministrazione pubblica acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti, anche se l’acquisizione avviene tramite una società quotata.
• L’acquisto, da parte di una controllata di una società in house direttamente partecipata da enti locali, di una partecipazione in un’ulteriore società costituisce una decisione significativa che determina una partecipazione indiretta degli enti locali e richiede una deliberazione degli enti titolari del controllo analogo congiunto; non può essere considerato una mera attività autonoma di gestione societaria.
• L’inefficacia del contratto di acquisto delle partecipazioni prevista dall’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 in mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non esclude l’interesse dell’AGCM a far accertare l’illegittimità dell’inerzia e a ottenere l’adozione della deliberazione, necessaria per attivare i controlli sulla concorrenza e sulla gestione delle partecipazioni pubbliche.

Come è indicizzato