Sentenza n. 4974/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva presentato il 19 settembre 2024 un’istanza, ai sensi degli artt. 44 e 49 del d.lgs. n. 259/2003, per l’installazione di una stazione radio base nel territorio del Comune di Boscoreale, trasmettendola anche ad ARPAC e alla Soprintendenza e allegando la documentazione tecnica e paesaggistica. Dopo una richiesta di integrazioni da parte di ARPAC, adempiuta dalla società, il Comune aveva indetto la conferenza di servizi soltanto il 27 marzo 2025. La Commissione Locale per il Paesaggio, con verbale dell’1 aprile 2025 comunicato il 7 aprile, aveva ritenuto l’intervento inammissibile perché ricadente in zona P.I.R. del Piano Territoriale Paesistico dei Comuni Vesuviani. Il 30 maggio 2025 il Comune aveva comunicato la conclusione negativa del procedimento. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la formazione del silenzio assenso decorso il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003, con conseguente inefficacia degli atti successivi ai sensi dell’art. 49-ter del medesimo decreto e dell’art. 2, comma 8-bis, della l. n. 241/1990. In subordine ha dedotto la violazione degli artt. 2 e 14-bis della l. n. 241/1990 per mancata conclusione del procedimento e omessa adozione degli atti previsti in presenza di dissensi qualificati; la violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 per mancato preavviso di rigetto; la violazione dell’art. 44, comma 7, del d.lgs. n. 259/2003 per la tardiva indizione della conferenza di servizi; la falsa applicazione dell’art. 12 delle norme di attuazione del PTP dei Comuni Vesuviani e la violazione degli artt. 3, comma 2, 43, comma 4, e 51, comma 1, del d.lgs. n. 259/2003, poiché l’amministrazione avrebbe assimilato la stazione radio base a una nuova costruzione produttiva di volumetria; infine, la violazione dell’art. 8, comma 6, della l. n. 36/2001, per avere introdotto un divieto generalizzato ed ex ante di localizzazione degli impianti senza una valutazione concreta di compatibilità.

La decisione

Il TAR ha escluso la formazione del silenzio assenso. Ha affermato che il termine per il silenzio significativo decorre solo quando l’istanza sia completa e consenta lo svolgimento dell’istruttoria; nel caso concreto, la richiesta di integrazioni da parte di ARPAC e il successivo parere tecnico favorevole hanno evidenziato l’incompletezza dell’istruttoria. Ha inoltre rilevato che il procedimento paesaggistico non era stato correttamente instaurato, essendo stata coinvolta direttamente la Soprintendenza senza il preventivo esame della Commissione Locale per il Paesaggio, e che l’autorizzazione paesaggistica non può formarsi tacitamente. Il ricorso è stato tuttavia accolto nel merito, in via assorbente, per la fondatezza del quinto e del sesto motivo. Il Comune aveva illegittimamente applicato alla stazione radio base la disciplina delle nuove costruzioni e aveva ritenuto sufficiente la ricadenza dell’area in zona P.I.R. per negare l’autorizzazione, senza procedere a una valutazione concreta della compatibilità dell’impianto con il vincolo paesaggistico. Le stazioni radio base non sviluppano volumetria o cubatura, non sono nuove costruzioni assoggettate a permesso di costruire e, in base alla disciplina speciale del d.lgs. n. 259/2003, le infrastrutture di comunicazione elettronica sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e compatibili con ogni destinazione funzionale prevista dalla pianificazione urbanistica. Il TAR ha altresì ritenuto che l’interpretazione dell’art. 12 del PTP prospettata dall’amministrazione producesse un divieto generalizzato ed ex ante di installazione nelle estese aree P.I.R., in contrasto con l’obbligo di valutare in concreto le caratteristiche e l’impatto dell’impianto. Sono stati annullati sia l’atto comunale di conclusione negativa del 30 maggio 2025 sia la comunicazione del 7 aprile 2025 relativa al parere della Commissione Locale per il Paesaggio. Le ulteriori censure sono state assorbite e le spese compensate.

Norme richiamate

• art. 44, commi 7 e 10, d.lgs. 259/2003

  La disposizione disciplina, rispettivamente, l’indizione della conferenza di servizi per l’installazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica e il termine per la formazione del silenzio assenso. Il TAR ha escluso, nel caso concreto, la decorrenza valida del termine per incompletezza dell’istruttoria.

• art. 49-ter d.lgs. 259/2003

  È richiamato dalla ricorrente quale fondamento dell’inefficacia degli atti adottati dopo la formazione del silenzio assenso; la relativa domanda è stata superata dall’esclusione della formazione del silenzio.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  È richiamato quale disposizione sull’inefficacia degli atti tardivi successivi alla formazione del silenzio assenso; il TAR non ne ha fatto applicazione per avere escluso il perfezionamento del silenzio.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Disciplina la conferenza di servizi decisoria e la gestione dei dissensi; la relativa censura è stata assorbita dopo l’accoglimento dei motivi sostanziali.

• art. 10-bis l. 241/1990

  È stato invocato per la mancata comunicazione del preavviso di rigetto, ma la censura è stata assorbita.

• art. 146, commi 7-9, d.lgs. 42/2004

  Il procedimento di autorizzazione paesaggistica deve essere correttamente instaurato e non può condurre alla formazione di un’autorizzazione paesaggistica tacita; il silenzio della Soprintendenza ha natura devolutiva.

• art. 43, comma 4, d.lgs. 259/2003

  gli “elementi di reti di comunicazione elettronica e le altre infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione [...] non costituiscono unità immobiliari [...] e non rilevano ai fini della determinazione della rendita catastale”; le reti “sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria”

  La disciplina speciale esclude l’applicazione automatica alle stazioni radio base dei criteri propri della disciplina generale edilizia e urbanistica; le infrastrutture sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e sono compatibili con ogni destinazione funzionale.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  I comuni [...] non [possono] introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base

  La disposizione impedisce ai Comuni di introdurre divieti generalizzati di localizzazione delle stazioni radio base, consentendo regole riferite a siti sensibili individuati in modo specifico.

• art. 12 delle norme di attuazione del Piano Territoriale Paesistico dei Comuni Vesuviani

  E' vietato qualsiasi intervento che comporti incremento dei volumi esistenti

  La previsione non legittima, di per sé, un divieto generalizzato di installazione di stazioni radio base; occorre una valutazione concreta della compatibilità dell’impianto con la tutela paesaggistica.

• art. 9 Costituzione

  La tutela paesaggistica è interesse pubblico primario e costituzionalmente protetto; gli istituti di semplificazione amministrativa devono essere interpretati restrittivamente quando incidono su beni paesaggistici vincolati.

Massime di principio

• Il silenzio assenso può formarsi soltanto quando l’istanza sia completa sotto il profilo documentale e procedimentale e consenta all’amministrazione di svolgere compiutamente l’istruttoria; esso sostituisce il provvedimento espresso, ma non lo svolgimento dell’istruttoria necessaria.
• L’autorizzazione paesaggistica non può formarsi per silenzio assenso; il silenzio della Soprintendenza ha natura devolutiva e consente all’autorità competente di provvedere, senza equivalere a un assenso tacito.
• Le stazioni radio base non sono assimilabili alle nuove costruzioni edilizie produttrici di volumetria o cubatura e, in base alla disciplina speciale sulle comunicazioni elettroniche, le relative infrastrutture sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e sono compatibili con ogni destinazione funzionale prevista dalla pianificazione urbanistica.
• La disciplina paesaggistica o urbanistica che vieta gli interventi comportanti incremento dei volumi esistenti non può essere applicata automaticamente alle stazioni radio base senza verificare se l’impianto determini effettivamente volumetria o un impatto comparabile a quello di una costruzione edilizia.
• Le amministrazioni non possono introdurre, mediante strumenti urbanistici o paesaggistici, divieti generalizzati ed ex ante di localizzazione delle stazioni radio base in intere zone del territorio; devono procedere a una valutazione concreta delle caratteristiche dell’impianto e della sua compatibilità con il contesto paesaggistico, con motivazione rigorosa in caso di esito negativo.

Come è indicizzato