Sentenza n. 2637/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato i provvedimenti con cui AGEA ha dichiarato la decadenza dai benefici FEAGA e FEASR per le campagne 2011-2015, accertato un credito complessivo di euro 196.653,96 e intimato il pagamento di euro 159.042,11, inclusi euro 25.277,35 di interessi, dopo la compensazione di euro 62.889,20 trattenuti cautelarmente. La contestazione amministrativa si fondava sull'asserita presentazione di dichiarazioni non veritiere e contratti di affitto apocrifi o fittizi relativi a terreni dei quali il richiedente non avrebbe avuto validi titoli di conduzione. Primo motivo: prescrizione, dedotta in via principale in base al termine quadriennale del Regolamento CE n. 2988/1995 o a quello quinquennale dell'art. 2948, n. 4, c.c., e in subordine in base al termine decennale dell'art. 2946 c.c.; contestate inoltre l'idoneità interruttiva degli atti e la decorrenza dalla conoscenza dei fatti da parte di AGEA. Secondo motivo: difetto d'istruttoria e motivazione, erroneità dei presupposti e violazione degli artt. 75 d.P.R. 445/2000 e 33 d.lgs. 228/2001, oltre che dei principi di proporzionalità e presunzione di innocenza; secondo il ricorrente, AGEA si sarebbe basata su un procedimento penale non definito, avrebbe disposto decadenza e recupero senza un accertamento irrevocabile del mendacio e avrebbe ecceduto il potere di sospensione previsto dall'art. 33. Terzo motivo: violazione delle garanzie partecipative per asserita omessa comunicazione di avvio del procedimento. Quarto motivo: violazione dell'art. 9 del D.M. 20 marzo 2015, n. 1922, tardività dei controlli e lesione dell'affidamento, nonché erronea qualificazione dei fatti come creazione artificiosa delle condizioni per ottenere gli aiuti anziché come irregolarità dei titoli di conduzione. Quinto motivo: illegittimo esercizio dell'autotutela per violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, dell'irretroattività e dei limiti temporali e sostanziali all'annullamento d'ufficio. All'udienza il ricorrente ha chiesto anche la sospensione del giudizio in attesa della definizione del procedimento penale; aveva inoltre richiesto l'acquisizione della prova della notifica dell'avvio del procedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di sospensione del giudizio: tra processo penale e giudizio amministrativo vale, in via tendenziale, il principio di autonomia e separazione, e nel caso non ricorreva una pregiudizialità giuridica necessaria. La richiesta istruttoria sulla notifica è divenuta inutile perché AGEA ha depositato l'avviso di ricevimento, attestante la consegna della comunicazione di avvio il 19 gennaio 2018. Nel merito, il quinto motivo è stato respinto perché la decadenza e il recupero non costituiscono annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies, ma decadenza sanzionatoria o accertativa conseguente all'attribuzione del beneficio in assenza dei requisiti; trattandosi di potere vincolato, l'interesse pubblico è insito nella misura e non occorre una motivazione comparativa rafforzata. Il primo motivo è stato respinto: il termine quinquennale dell'art. 2948, n. 4, c.c. non si applica al capitale, mentre il termine applicabile è quello decennale dell'art. 2946 c.c., compatibile con la facoltà di termini nazionali più ampi prevista dall'art. 3, par. 3, del Regolamento CE n. 2988/1995. La prescrizione decorre dalla piena conoscenza, da parte di AGEA, dei fatti che fondano la pretesa restitutoria, acquisita l'8 agosto 2017, e gli atti del 5 dicembre 2017, ricevuti il 19 gennaio 2018, hanno interrotto il termine; alla data dei provvedimenti del 17 novembre 2025 il decennio non era decorso. Il secondo e il quarto motivo sono stati respinti congiuntamente. Non vi era carenza di motivazione, poiché gli atti indicavano fatti, disposizioni violate e ragioni dell'indebita erogazione. Il ricorrente non ha provato di avere validi titoli di conduzione: la mera disponibilità materiale o coltivazione dei fondi non basta per il diritto agli aiuti, e l'indebita percezione non richiede necessariamente il dolo né una previa condanna penale irrevocabile. L'art. 75 d.P.R. 445/2000 comporta la decadenza in conseguenza della non veridicità della dichiarazione, senza necessità di accertare dolo o grave colpa. L'art. 33 d.lgs. 228/2001 disciplina la sospensione cautelare delle erogazioni in itinere, non il recupero di contributi già erogati; l'art. 9 del D.M. n. 1922/2015 non era pertinente alla fattispecie accertata. Il terzo motivo è stato respinto perché la comunicazione di avvio risultava regolarmente notificata; inoltre, essendo l'attività vincolata nell'an e nel quantum, operava l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, non avendo il ricorrente comunque prodotto elementi idonei a determinare un esito diverso. Ricorso integralmente respinto; spese liquidate in euro 3.000,00 oltre oneri e accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 79 c.p.a.

  Non sussiste, invero, alcun rapporto di pregiudizialità tra il procedimento penale pendente dinnanzi al Tribunale di -OMISSIS- ed il presente giudizio, tale da determinarne la sospensione ai sensi dell’art. 79 c.p.a.

  La sospensione del giudizio amministrativo per pendenza del processo penale presuppone un rapporto di pregiudizialità giuridica; la mera connessione logica o la coincidenza dei fatti contestati non è sufficiente.

• art. 295 c.p.c.

  I presupposti di cui all’art. 295 c.p.c., richiamato dall’art. 79 c.p.a., non sono integrati quando tra due liti sussista una mera pregiudizialità logica, essendo invece necessario un rapporto di pregiudizialità giuridica, che ricorre soltanto quando la definizione di una controversia costituisca l’indispensabile antecedente logico giuridico della decisione dell’altra.

  La sospensione necessaria richiede che la decisione della causa pregiudiziale costituisca un antecedente giuridico indispensabile della decisione della causa da sospendere.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La vicenda sub iudice esula dall’ambito applicativo dell’art. 21-nonies Legge n. 241/1990. I provvedimenti impugnati costituiscono, infatti, il precipitato del comportamento ascrivibile al ricorrente, il quale ha indotto la P.A. all’attribuzione di un vantaggio economico in assenza dei requisiti prescritti.

  La decadenza dal beneficio e il recupero conseguenti all'assenza dei requisiti originari non sono annullamento d'ufficio di un provvedimento legittimo, ma decadenza sanzionatoria o accertativa; non si applicano quindi i limiti propri dell'autotutela decisoria.

• art. 3 Regolamento (CE) n. 2988/1995

  Il termine quadriennale previsto dall’art. 3 del Regolamento (CE) n. 2988/95 risulta, inoltre, derogabile dal diritto interno, in forza della facoltà espressamente attribuita agli Stati membri dal paragrafo 3 del medesimo articolo di contemplare termini prescrizionali più ampi.

  Il termine quadriennale europeo può essere sostituito da un termine nazionale più ampio, purché previsto nel rispetto dei requisiti di prevedibilità e proporzionalità richiamati dal giudice.

• art. 2946 c.c.

  Nell’ordinamento italiano, in conformità a un consolidato e condiviso indirizzo, tale maggior termine coincide con quello dell’azione di ripetizione dell’indebito oggettivo che, ai sensi dell’art. 2946 cod. civ., si prescrive in dieci anni.

  Il diritto alla restituzione degli aiuti indebitamente percepiti è soggetto al termine ordinario decennale di prescrizione.

• art. 2935 c.c.

  Soltanto dall’istante in cui la P.A. ha cognizione della carenza di causa solvendi il diritto può essere concretamente fatto valere ex art. 2935 cod. civ. ed è pertanto da tale momento -e non già dalla mera erogazione del contributo- che prende a decorrere il termine.

  Per la pretesa restitutoria, la prescrizione decorre da quando l'amministrazione acquisisce piena ed effettiva conoscenza delle circostanze che evidenziano l'assenza del titolo giustificativo dell'erogazione, non dalla data materiale del pagamento.

• art. 75 d.P.R. 445/2000

  La non veridicità di quanto descritto nella dichiarazione sostitutiva presentata implica la decadenza dai benefici ottenuti col provvedimento conseguente a tal dichiarazione, senza che detta norma, per la cui applicazione si prescinde dalla condizione soggettiva del dichiarante (rispetto alla quale sono irrilevanti le giustificazioni addotte e, addirittura, l’accertamento di tali falsità degli atti in forza d’una sentenza penale definitiva di condanna), lasci alcun margine di discrezionalità alla P.A. e, anzi, essa neppure richiede alcuna valutazione circa il dolo o la grave colpa del dichiarante, facendo invece leva sul principio di autoresponsabilità.

  La decadenza consegue alla non veridicità della dichiarazione sostitutiva senza necessità di accertare dolo o grave colpa e senza che sia richiesta una condanna penale definitiva.

• art. 33, comma 1, d.lgs. 228/2001

  La disposizione introduce una misura cautelare finalizzata ad impedire la corresponsione di contributi in presenza di notizie circostanziate di indebita percezione. Trattasi, conseguentemente, di una disciplina afferente alle erogazioni in itinere e non al recupero di contributi già erogati.

  La norma consente la sospensione cautelare dei procedimenti di erogazione ancora in corso, ma non disciplina né impedisce il recupero di contributi già pagati.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  In ordine alla censura compendiata nel terzo motivo, inerente all’asserita violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7 e ss. della legge n. 241/1990, è sufficiente rilevare, in fatto, che la comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 93424 del 5 dicembre 2017 risulta essere stata ritualmente notificata a mezzo posta e consegnata al ricorrente il 19 gennaio 2018.

  Nel caso concreto la censura di violazione partecipativa è infondata perché la comunicazione di avvio risulta ritualmente notificata e ricevuta.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  In diritto troverebbe comunque piena applicazione l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990: trattandosi di attività vincolata nell’an e nel quantum, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto, per sua natura, essere diverso da quello in concreto adottato, con conseguente irrilevanza del difetto procedimentale.

  Quando il provvedimento è vincolato nell'an e nel quantum e non poteva avere contenuto diverso, l'eventuale difetto procedimentale non ne determina l'annullabilità ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2.

• artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c.

  Pertanto, a tacer d’altro, la mancata soddisfazione dell’onere probatorio gravante sul ricorrente ai sensi degli artt. 2697 cod. civ. e 115 cod. proc. civ. determina l’infondatezza della censura.

  Il richiedente che rivendica il diritto agli aiuti deve provare i fatti costitutivi, inclusa la sussistenza di un valido titolo giuridico di conduzione dei terreni.

Massime di principio

• La decadenza e il recupero di un beneficio concesso in assenza dei requisiti prescritti, quando conseguono all'accertamento della mancanza del titolo originario e non alla rimozione di un atto legittimo per sopravvenute ragioni di interesse pubblico, hanno natura accertativa o sanzionatoria e non costituiscono annullamento d'ufficio soggetto all'art. 21-nonies l. 241/1990.
• La prescrizione del diritto alla ripetizione di aiuti agricoli indebitamente erogati è decennale ai sensi dell'art. 2946 c.c.; il termine decorre dalla piena ed effettiva conoscenza, da parte dell'amministrazione, delle circostanze in fatto e in diritto che fondano la pretesa restitutoria, e non dalla mera erogazione. Il termine può essere interrotto da atti ritualmente notificati che manifestino in modo inequivoco la volontà di recuperare il credito.
• Il diritto agli aiuti agricoli per le superfici dichiarate richiede un titolo giuridico valido ed efficace che legittimi la conduzione dei terreni: la mera disponibilità materiale o coltivazione sine titulo non è sufficiente. Spetta a chi richiede o rivendica il beneficio provare la sussistenza di tale titolo.
• La decadenza prevista dall'art. 75 d.P.R. 445/2000 per la non veridicità di una dichiarazione sostitutiva non richiede l'accertamento del dolo o della colpa del dichiarante né una condanna penale definitiva; l'amministrazione applica una conseguenza vincolata fondata sul principio di autoresponsabilità.
• L'art. 33, comma 1, d.lgs. 228/2001 disciplina la sospensione cautelare delle erogazioni ancora in corso in presenza di notizie circostanziate di indebita percezione e non regola il recupero di contributi già erogati.
• La pendenza di un procedimento penale non impone la sospensione del giudizio amministrativo in assenza di pregiudizialità giuridica: la decisione amministrativa sulla legittimità del recupero può essere assunta autonomamente e non richiede il previo accertamento penale irrevocabile.

Come è indicizzato