Sentenza n. 53/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR deducendo, con il primo motivo, l'illegittimità della sanzione pecuniaria irrogata per l'inottemperanza all'ordinanza di demolizione del 2014. Hanno sostenuto che la disponibilità materiale dell'area, le pregresse trattative con il Comune e una proposta di alienazione accettata avrebbero instaurato un rapporto qualificato con l'amministrazione e reso non abusive le opere realizzate sull'area comunale. Hanno inoltre richiamato le istanze di nulla osta paesaggistico e di sanatoria antisismica, sostenendo che le opere avrebbero potuto essere assentite. Sono state altresì contestate la quantificazione della sanzione nella misura massima di € 20.000,00 e la valutazione della consistenza dell'area abusivamente occupata. Con il secondo motivo gli appellanti hanno censurato il rigetto dei motivi aggiunti contro la determinazione comunale che aveva escluso l'aggiudicazione definitiva del lotto, già provvisoriamente aggiudicato, sostenendo che non ricorressero i presupposti dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, ossia sopravvenuti motivi di pubblico interesse o una modifica non prevedibile della situazione di fatto. Hanno inoltre rivendicato l'esistenza di un affidamento qualificato derivante dalle trattative e richiesto l'indennizzo conseguente alla revoca.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, confermando integralmente la sentenza del TAR. In via preliminare ha ritenuto di poter prescindere dall'eccezione di inammissibilità dell'appello per difetto di specificità, applicando il principio della ragione più liquida, poiché i due motivi erano manifestamente infondati. Quanto alla sanzione e all'ordine di demolizione, il Collegio ha rilevato che l'ordinanza del 6 novembre 2014, mai impugnata, aveva definitivamente accertato l'abusività delle opere realizzate su proprietà comunale; tale accertamento non poteva essere rimesso in discussione mediante l'impugnazione della successiva sanzione per inottemperanza. Le trattative relative alla possibile alienazione del terreno e la disponibilità materiale dell'area non avevano trasferito la proprietà né creato un legittimo affidamento idoneo a sanare l'abuso. Le istanze presentate alla Regione e agli uffici competenti in materia paesaggistica e antisismica non dimostravano l'avvenuta presentazione al Comune di un'istanza edilizia di sanatoria ai sensi dell'art. 37 d.P.R. 380/2001; inoltre, il parere paesaggistico era solo parzialmente favorevole e la sanatoria antisismica era stata respinta. L'inottemperanza risultava quindi accertata e la demolizione delle opere insistenti sul suolo comunale era necessaria indipendentemente dal titolo astrattamente richiesto per la loro realizzazione. La sanzione di € 20.000,00 è stata ritenuta legittima in applicazione dell'art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001; l'area abusivamente occupata, pari a circa 190 mq, non era modesta e giustificava la misura massima. Quanto al ritiro dell'aggiudicazione provvisoria, il Consiglio di Stato ha ritenuto legittima la decisione comunale, poiché l'amministrazione, accertata la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione e il perdurare dell'occupazione sine titulo, non poteva consentire che la procedura di alienazione fosse utilizzata per sanare indirettamente un abuso edilizio mai rimosso. La mancata aggiudicazione definitiva e la mancata stipula del contratto escludevano inoltre che gli appellanti avessero acquisito la proprietà del fondo. Il ritiro è stato ricondotto alla fattispecie dell'art. 21-quinquies l. 241/1990. È stata esclusa anche la spettanza dell'indennizzo, poiché la revoca era stata determinata dalla condotta inottemperante degli stessi interessati, i quali non potevano trarre un vantaggio economico dal proprio illecito. Gli appellanti sono stati condannati in solido alle spese del grado, liquidate in € 3.000,00 oltre accessori, e al pagamento del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale base della sanzione pecuniaria conseguente all'inottemperanza all'ordine di demolizione.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Ritenuto applicabile per giustificare la quantificazione della sanzione pecuniaria nella misura massima di € 20.000,00, considerata la consistenza dell'area abusivamente occupata.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La sanatoria edilizia avrebbe dovuto essere richiesta al Comune; le istanze presentate alla Regione e agli uffici paesaggistici o antisismici non provavano la presentazione della necessaria istanza edilizia comunale.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il ritiro dell'aggiudicazione provvisoria è stato ritenuto legittimo in relazione all'accertata inottemperanza all'ordine di demolizione e al perdurare dell'occupazione sine titulo; non spetta l'indennizzo quando la revoca è stata provocata dalla condotta illecita dell'interessato.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione al deposito delle memorie delle parti.

Massime di principio

• Un ordine di demolizione non impugnato diviene incontestabile e le sue statuizioni sull'abusività delle opere non possono essere rimesse in discussione impugnando i successivi atti applicativi della sanzione per inottemperanza.
• La disponibilità materiale di un'area pubblica, le trattative per la sua possibile alienazione o una proposta non perfezionata non trasferiscono la proprietà e non costituiscono, di per sé, un legittimo affidamento idoneo a rendere lecite opere abusive realizzate sul bene.
• La presentazione di istanze paesaggistiche o antisismiche presso autorità diverse dal Comune non equivale alla presentazione dell'istanza edilizia di sanatoria al Comune competente; in assenza di tale prova, l'amministrazione può considerare perdurante l'abuso e accertare l'inottemperanza all'ordine di demolizione.
• L'amministrazione può ritirare un'aggiudicazione provvisoria quando accerti che l'interessato non ha ottemperato a un ordine di demolizione e continua a occupare sine titulo il bene, poiché la procedura di alienazione non può essere utilizzata per sanare indirettamente un abuso edilizio.
• L'indennizzo conseguente alla revoca di un provvedimento favorevole non spetta quando la revoca è stata determinata dalla condotta inottemperante e illecita del destinatario, che non può trarre un vantaggio economico dal proprio illecito.

Come è indicizzato