Cassazione Civile, Sentenza n. 8096/2020 del 23/04/2020

Esito

La controversia

La ricorrente aveva chiesto di accedere ai documenti relativi alla procedura di valutazione per la promozione al grado di consigliere d’ambasciata, inclusa la documentazione concernente gli aspiranti promossi. Il TAR Lazio aveva accolto il ricorso, ma il Consiglio di Stato, con sentenza n. 5119/2018 depositata il 30 agosto 2018, aveva riformato tale decisione e respinto la domanda. Secondo il Consiglio di Stato, i documenti erano sottratti all’accesso ai sensi dell’art. 4, comma 1, lett. B, del D.M. Affari Esteri 7 settembre 1994; inoltre, la ricorrente non aveva raggiunto il giudizio di eminenza necessario per accedere alla fase comparativa, nella quale erano valutati i candidati che avevano superato il primo livello. La ricorrente ha proposto ricorso alle Sezioni Unite articolato in due motivi: con il primo ha denunciato rifiuto di giurisdizione e diniego di giustizia, sostenendo che il Consiglio di Stato avrebbe negato in astratto la tutela dell’accesso difensivo e subordinato erroneamente tale accesso alla fondatezza della pretesa sostanziale; ha inoltre richiamato la natura comparativa della procedura e invocato la giurisprudenza sull’accesso difensivo e la violazione di norme dell’Unione europea. Con il secondo motivo ha dedotto il superamento dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa, assumendo che il Consiglio di Stato avesse individuato autonomamente, al posto dell’amministrazione, gli interessi pubblici — riservatezza, sicurezza nazionale e correttezza delle relazioni internazionali — ostativi all’accesso.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato inammissibile il ricorso, ritenendo che le censure, pur formulate come eccesso di potere giurisdizionale, contestassero in realtà il merito dell’interpretazione e dell’applicazione delle norme sull’accesso compiute dal Consiglio di Stato. Hanno ribadito che il sindacato della Cassazione sulle decisioni del giudice amministrativo è circoscritto ai limiti esterni della giurisdizione e non si estende agli errori in iudicando o in procedendo, neppure quando sia denunciato uno stravolgimento delle norme. Nel caso concreto il Consiglio di Stato aveva interpretato le norme applicabili e accertato, sulla base della struttura in due fasi della procedura, che la ricorrente non aveva superato il preliminare giudizio di eminenza e non era quindi stata comparata con gli altri candidati; aveva pertanto escluso il nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e una posizione giuridica della richiedente. La Corte ha inoltre escluso che il Consiglio di Stato avesse invaso la sfera riservata all’amministrazione nell’individuare gli interessi pubblici rilevanti ai sensi del regolamento ministeriale. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in Euro 3.000,00 per compensi professionali, oltre spese prenotate a debito; è stato altresì dato atto dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 111, comma 8, Cost.

  l’interpretazione della legge (e perfino la sua disapplicazione) non trasmoda di per sè in eccesso di potere giurisdizionale (Cass. Sez. U. 21/02/2017, n. 4395; Cass. Sez. U. Ric. 2017 n. 25206 sez. SU – 18/12/2017, nn. 30301, 30302, 30303), perchè essa rappresenta il proprium della funzione giurisdizionale e non può, dunque, integrare di per sè solai la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del giudice amministrativo, così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8.

  Il ricorso alle Sezioni Unite contro una decisione del giudice amministrativo non consente di censurare la mera interpretazione, o anche la disapplicazione, della legge: tali attività appartengono all’esercizio della funzione giurisdizionale e non integrano, di per sé, violazione dei limiti esterni della giurisdizione.

• art. 24, comma 7, L. 7 agosto 1990, n. 241

  Il C.d.S. ha affermato, poi, con riferimento al c.d. accesso difensivo, prevalente anche sulle esigenze di segretezza specificamente tutelate, che il tenore letterale e la ratio della L. n. 241 del 1990, art. 24, comma 7, imponevano un’attenta valutazione circa la stretta funzionalità dell’accesso alla salvaguardia di posizioni soggettive protette.

  L’accesso difensivo richiede una verifica della stretta strumentalità dei documenti richiesti rispetto alla tutela di una posizione soggettiva protetta; la Corte, in questa sede, ha considerato tale verifica una questione di merito riservata al giudice amministrativo.

• art. 105 D.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18

  Per l’avanzamento al grado superiore il funzionario diplomatico, oltre ad aver disimpegnato egregiamente le funzioni del proprio grado, deve possedere i requisiti di carattere, intellettuali e di cultura, di preparazione e di formazione professionale necessari alle nuove funzioni. Per la promozione al grado di consigliere di ambasciata e le nomine ai gradi superiori i predetti requisiti debbono essere posseduti in modo eminente, in relazione alle funzioni di alta responsabilità da esercitare.

  Per la promozione al grado di consigliere d’ambasciata è richiesto che i requisiti personali e professionali siano posseduti in modo eminente; nella procedura considerata, il giudice amministrativo ha valorizzato il superamento di questa valutazione preliminare quale presupposto per l’accesso alla successiva fase comparativa.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma dell’art. 13, comma 1 bis, del citato D.P.R., se dovuto.

  Dichiarata l’inammissibilità del ricorso, la Corte dà atto dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, se dovuto.

• art. 13, comma 1-bis, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma dell’art. 13, comma 1 bis, del citato D.P.R., se dovuto.

  La disposizione individua, per il calcolo dell’ulteriore contributo unificato conseguente all’esito del ricorso, l’importo pari a quello previsto per il ricorso stesso.

Massime di principio

• Il sindacato delle Sezioni Unite sulle decisioni del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost., riguarda i limiti esterni della giurisdizione e non consente di riesaminare il modo in cui il giudice ha interpretato o applicato le norme, né gli eventuali errori in iudicando o in procedendo, anche se denunciati come stravolgimento delle norme.
• La valutazione del nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta in accesso difensivo e la posizione soggettiva da tutelare costituisce, quando compiuta dal giudice amministrativo nell’esercizio della propria giurisdizione, una questione di merito non sindacabile dalle Sezioni Unite come violazione dei limiti esterni della giurisdizione.
• Nelle procedure di promozione articolate in una fase preliminare di accertamento dei requisiti di eminenza e in una successiva fase comparativa, il mancato superamento della prima fase può fondare l’esclusione di un interesse diretto all’accesso ai documenti dei candidati ammessi alla comparazione, secondo l’accertamento del giudice amministrativo.

Come è indicizzato