Sentenza n. 1304/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti, titolari rispettivamente dell'usufrutto generale vitalizio e della nuda proprietà di un immobile successivamente demolito nell'ambito del procedimento espropriativo per la realizzazione di un impianto di risalita connesso alle Olimpiadi Invernali Milano Cortina 2026, hanno chiesto al Comune il riconoscimento del diritto allo spostamento del volume edilizio in altra area ovvero, in subordine, di un credito edilizio per la rinaturalizzazione dell'area, nonché l'assunzione di proposte di iniziativa privata nel processo di pianificazione e la conclusione di un accordo pubblico-privato. A fronte delle istanze del 6 febbraio 2025 e del 12 giugno 2025, reiterate il 6 marzo 2026, il Comune non ha adottato alcun provvedimento formale. I ricorrenti hanno dedotto la violazione degli artt. 6, 7, 36 e 37 l.r. Veneto 11/2004, degli artt. 3 e 97 Cost. e degli artt. 2 e 11 l. 241/1990, sostenendo sia l'illegittimità dell'inerzia sia l'obbligo del Comune di accogliere nel merito le richieste. Il Comune ha eccepito il difetto di legittimazione e interesse dell'usufruttuario, l'insussistenza di un obbligo di procedere e provvedere e l'inammissibilità della domanda di condanna a definire favorevolmente l'istanza.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione relativa alla legittimazione e all'interesse dell'usufruttuario, ritenendo che l'istanza sottoscritta dal solo nudo proprietario fosse stata presentata nell'interesse di entrambi i titolari dei diritti sull'immobile e che l'usufruttuario avesse comunque assunto ulteriori iniziative a tutela della propria posizione. Ha ritenuto infondate anche le eccezioni concernenti l'insussistenza dell'obbligo di provvedere e il divieto di pronunciare sulla fondatezza della pretesa, rilevando che tali questioni dipendevano dall'accertamento dell'esistenza e del contenuto dell'obbligo amministrativo. Nel merito, ha accolto il primo motivo: il Comune, ricevute istanze specifiche, aveva l'obbligo di avviare e concludere il procedimento con un provvedimento espresso, anche negativo, ai sensi dell'art. 2 l. 241/1990. L'obbligo formale di definizione sussisteva indipendentemente dalla verifica della fondatezza sostanziale delle richieste e dalle specifiche disposizioni regionali invocate. Ha invece dichiarato inammissibile il secondo motivo, nella parte diretta a ottenere una pronuncia giudiziale sulla spettanza del credito edilizio o sull'obbligo di accoglimento delle richieste. L'attività comunale non era vincolata, residuavano ampi margini di discrezionalità e risultavano necessari adempimenti istruttori e valutazioni pianificatorie riservati all'amministrazione; pertanto non ricorrevano le condizioni dell'art. 31, comma 3, c.p.a. per pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa sostanziale. Il Comune è stato condannato a provvedere entro trenta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza. In caso di ulteriore inerzia è stato nominato commissario ad acta il Prefetto di Belluno, con facoltà di subdelega, da esercitare nei successivi trenta giorni. Le spese di giudizio sono state poste a carico del Comune e liquidate in euro 2.000, oltre accessori e contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  obbligo di procedere e di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, anche di segno negativo

  La ricezione di un'istanza specifica e qualificata impone all'amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, anche quando la pretesa sostanziale sia suscettibile di valutazione discrezionale o debba essere respinta.

• art. 11 l. 241/1990

  È richiamato in relazione alla possibilità di concludere accordi tra amministrazione e privati, ma la sentenza non ne sviluppa un'interpretazione autonoma.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione.

  Nel giudizio sul silenzio il giudice può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa sostanziale soltanto in presenza di attività vincolata, assenza di margini discrezionali e assenza di ulteriori adempimenti istruttori; in caso contrario può ordinare all'amministrazione di provvedere, senza imporre il contenuto favorevole della decisione.

• art. 117, comma 2, c.p.a.

  Consente la condanna dell'amministrazione a provvedere nel termine fissato dal giudice nel giudizio avverso il silenzio.

• artt. 6 e 7 l.r. Veneto 11/2004

  Sono richiamati in relazione alle proposte di iniziativa privata nel processo di pianificazione e agli accordi pubblico-privati; la sentenza non riconosce sulla base di tali disposizioni un obbligo di accoglimento della richiesta.

• artt. 36 e 37 l.r. Veneto 11/2004

  Sono invocati dai ricorrenti per sostenere il diritto alla rilocalizzazione del volume e al credito edilizio, ma non conducono il giudice a riconoscere la spettanza del bene della vita, stante la discrezionalità e la necessità di istruttoria amministrativa.

• artt. 3 e 97 Cost.

  Sono richiamati dai ricorrenti a sostegno dei principi di motivazione, buon andamento e correttezza dell'azione amministrativa; la decisione fonda l'accoglimento principalmente sull'obbligo di provvedere previsto dall'art. 2 l. 241/1990.

Massime di principio

• La presentazione di un'istanza specifica e qualificata da parte di un soggetto titolare di una posizione giuridica differenziata determina, in presenza dei presupposti del procedimento, l'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, anche negativo; l'amministrazione non può sostituire tale provvedimento con un silenzio o con mere comunicazioni informali.
• Nel giudizio avverso il silenzio, l'obbligo di provvedere riguarda il dovere formale di definire l'istanza e non implica necessariamente l'obbligo di accoglierla nel merito.
• Il giudice amministrativo può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa sostanziale nel giudizio sul silenzio soltanto quando l'attività amministrativa è vincolata, non residuano margini di discrezionalità e non sono necessari ulteriori adempimenti istruttori; in caso contrario deve limitarsi a ordinare all'amministrazione di provvedere.
• Quando la richiesta del privato implica valutazioni pianificatorie, discrezionali o istruttorie, il giudice non può imporre il riconoscimento del bene della vita né prescrivere l'adozione di un accordo pubblico-privato, potendo soltanto assicurare che l'amministrazione eserciti il proprio potere con un provvedimento espresso.
• Nel giudizio avverso il silenzio, la legittimazione e l'interesse dell'usufruttuario possono sussistere anche se l'istanza iniziale è stata sottoscritta dal solo nudo proprietario, quando risulti presentata nell'interesse di entrambi i titolari dei diritti sul bene e l'usufruttuario abbia successivamente svolto iniziative autonome a tutela della propria posizione.

Come è indicizzato