Sentenza n. 5241/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’Unione Colli Mantovani ha impugnato la sentenza di primo grado con due motivi, sostenendo l’omessa pronuncia e l’insufficiente motivazione del TAR sugli abusi edilizi e paesaggistici, la violazione degli artt. 6, 27 e 31 del d.P.R. 380/2001, della disciplina regionale lombarda sulle serre e dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004, nonché l’illegittima invasione della sfera riservata all’amministrazione. Il Ministero della cultura ha proposto appello con cinque motivi, deducendo la violazione degli artt. 146 e 167 del d.lgs. 42/2004, dell’art. 35 c.p.a., degli artt. 29, 35 e 41 c.p.a., degli artt. 136, 142 e 146 del d.lgs. 42/2004, dell’art. 21-octies l. 241/1990 e dell’art. 34, comma 2, c.p.a. Le amministrazioni sostenevano, in sintesi, che le serre fossero abusive, che il parere negativo della Soprintendenza fosse vincolante e che il TAR avesse indebitamente imposto criteri e prescrizioni alla riedizione del potere. La controversia riguardava 165 serre a tunnel e ulteriori portali metallici, realizzati su area agricola sottoposta a vincolo paesaggistico. Il privato aveva inizialmente presentato comunicazioni di inizio lavori per serre stagionali, ottenendo nulla osta espressi dall’Unione; successivamente aveva chiesto la trasformazione delle medesime strutture in serre temporanee, attivando il procedimento paesaggistico. La commissione paesaggio aveva espresso parere favorevole, mentre la Soprintendenza aveva espresso parere negativo, cui non aveva fatto seguito un provvedimento definitivo di diniego. L’Unione aveva comunque adottato l’ordinanza di demolizione, qualificando le opere come nuove costruzioni abusive.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a. e li ha respinti integralmente, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto che le serre mobili, stagionali e temporanee, non necessitassero di permesso di costruire, distinguendosi dalle serre fisse dotate di opere in muratura. Le serre erano state inizialmente installate come stagionali, sulla base di comunicazioni di inizio lavori e di nulla osta espressi dell’Unione, mai annullati in autotutela; in tale fase non era richiesta l’autorizzazione paesaggistica. La necessità dell’autorizzazione paesaggistica era sopravvenuta soltanto con la successiva trasformazione della durata delle strutture da stagionale a temporanea. Poiché il parere negativo della Soprintendenza non era stato seguito da un provvedimento definitivo di diniego, non poteva ritenersi già perfezionato un abuso paesaggistico imputabile al privato. Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso che il TAR avesse annullato in via definitiva il parere della Soprintendenza o deciso su poteri amministrativi non ancora esercitati: la sentenza aveva lasciato salva la riedizione del potere, imponendo soltanto un vincolo conformativo ad esito libero. La riedizione dovrà considerare l’evoluzione del paesaggio dal 1967, le moderne tecniche di produzione agricola, la disciplina regionale favorevole alle serre, il rapporto di copertura massimo del 60 per cento previsto dall’art. 59 l.r. Lombardia n. 12/2005, l’ordinata collocazione delle strutture e la possibile adozione di misure di mitigazione. Il giudice ha escluso l’irricevibilità dell’impugnazione del parere soprintendentizio, ritenendo che, prima dell’ordinanza di demolizione, il parere non fosse autonomamente lesivo nel contesto procedimentale confuso e non concluso. Le spese del grado d’appello sono state compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Consente la riunione degli appelli proposti contro la medesima sentenza.

• art. 3, comma 1, lettera e.5), d.P.R. 380/2001

  Richiamato dall’amministrazione per qualificare le serre come interventi di nuova costruzione; il Consiglio di Stato ha escluso, nella concreta fattispecie, che le serre mobili oggetto di causa richiedessero permesso di costruire.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  La disciplina dell’attività edilizia libera è stata richiamata nel contesto della qualificazione delle serre mobili stagionali e temporanee.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Prevede la sanzione demolitoria per gli interventi eseguiti in assenza o difformità dal permesso di costruire; il presupposto applicativo non è stato ritenuto configurabile nei termini sostenuti dall’Unione.

• art. 59 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Consente le serre temporanee entro un rapporto di copertura pari al 60 per cento dell’intera superficie aziendale, parametro rilevante anche per la valutazione dell’impatto paesaggistico.

• art. 62, comma 1-ter, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Costituisce la base regionale delle comunicazioni di inizio lavori relative alle serre agricole.

• art. 146, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Disciplina il parere vincolante della Soprintendenza nel procedimento di autorizzazione paesaggistica; il parere negativo, non seguito da un diniego definitivo, non è stato ritenuto sufficiente a fondare autonomamente l’ordinanza demolitoria.

• art. 146, comma 10, d.lgs. 42/2004

  La facoltà del privato di attivare i poteri sostitutivi in caso di inerzia amministrativa non costituisce un obbligo; la mancata attivazione non può essere imputata al privato.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  Richiamato dal Ministero con riguardo agli effetti dell’assenza dell’autorizzazione paesaggistica; non ha condotto all’accoglimento dell’appello.

• art. 136, comma 1, lettere c) e d), d.lgs. 42/2004

  Individua il vincolo paesaggistico gravante sull’area, la cui applicazione deve essere coordinata con la vocazione agricola del paesaggio e con l’evoluzione delle tecniche produttive.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Non impedisce al giudice di formulare un vincolo conformativo sull’esercizio futuro del potere, purché l’esito della riedizione resti libero e non siano imposte direttamente misure amministrative non ancora valutate.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego non equivale a un provvedimento definitivo di diniego e, nel caso concreto, non ha perfezionato il presupposto per qualificare le opere come abusive sul piano paesaggistico.

Massime di principio

• Le serre mobili agricole, stagionali o temporanee, strutturalmente prive di opere in muratura, non richiedono di per sé il permesso di costruire previsto per le serre fisse; la qualificazione edilizia deve essere effettuata considerando le caratteristiche concrete dell’opera e il regime normativo applicabile.
• Quando strutture inizialmente installate come serre stagionali, non soggette ad autorizzazione paesaggistica, vengono successivamente destinate a permanere per un periodo qualificabile come temporaneo, l’esigenza dell’autorizzazione paesaggistica sorge al momento della trasformazione della loro destinazione temporale, senza che la precedente installazione possa essere retroattivamente qualificata come abusiva.
• Il parere negativo della Soprintendenza, se non è seguito da un provvedimento definitivo di diniego dell’autorizzazione paesaggistica, non consente automaticamente all’amministrazione comunale o all’ente locale di qualificare l’intervento come abuso paesaggistico definitivamente accertato e di adottare per tale solo motivo un’ordinanza di demolizione.
• La valutazione paesaggistica di serre agricole in area vincolata non può fondarsi su un contrasto aprioristico tra strutture agricole e paesaggio rurale: deve considerare la vocazione agricola del vincolo, l’evoluzione concreta del paesaggio, le moderne tecniche produttive, il rapporto di copertura, l’ordinata collocazione delle serre e le eventuali misure di mitigazione dell’impatto complessivo.
• Il giudice amministrativo può imporre all’amministrazione, in sede di riedizione del potere, un vincolo conformativo derivante dalla sentenza, indicando gli elementi istruttori e valutativi da considerare, purché non sostituisca la propria valutazione a quella amministrativa e lasci libero l’esito finale.
• Un parere endoprocedimentale privo di autonoma lesività non è autonomamente impugnabile prima dell’adozione del provvedimento conclusivo, soprattutto quando il procedimento amministrativo non sia stato definito e si sia svolto in modo confuso o mediante indebite sovrapposizioni.

Come è indicizzato