Sentenza n. 1471/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., il diniego opposto dal Comune all’istanza di accesso del 19 luglio 2025, chiedendo l’ostensione di nove categorie di documenti riguardanti il permesso di costruire n. 1/2025 rilasciato ai controinteressati, i relativi elaborati e pareri, la rete fognaria comunale adiacente agli immobili detenuti in comodato, precedenti interventi e malfunzionamenti della rete, nonché autorizzazioni, agibilità, SCIA e CILA relative agli immobili e alle attività dei controinteressati. L’istanza era motivata dalla possibile incidenza dell’intervento su una rete fognaria che in passato aveva causato danni ai richiedenti e dalla necessità di valutare eventuali iniziative giudiziali o stragiudiziali. Il Comune aveva negato l’accesso per asserita carenza di interesse diretto, concreto e attuale e per natura esplorativa della richiesta. Il Comune e il controinteressato hanno dedotto l’assenza di legittimazione del comodatario, l’insufficienza della mera contiguità degli immobili, la mancanza di strumentalità tra documenti e tutela giuridica, la genericità della richiesta, il carattere esplorativo e, quanto al controinteressato, la tardività dell’istanza rispetto al termine per impugnare il permesso di costruire. È stata inoltre eccepita l’omessa citazione delle altre amministrazioni destinatarie dell’istanza.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha respinto l’eccezione relativa all’omessa citazione delle altre amministrazioni, rilevando che l’istanza stragiudiziale non determina un litisconsorzio necessario; l’omessa notificazione comporta soltanto che la domanda ex art. 116 c.p.a. sia rivolta al solo Comune, con il rischio che quest’ultimo non disponga di alcuni documenti. Ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse difensivo del ricorrente, poiché il rapporto di comodato, l’attività d’impresa svolta nei locali e la servitù di passaggio tra i fondi risultavano documentati o non specificamente contestati. Ai fini dell’accesso, l’interesse difensivo deve essere verificato in astratto, con riguardo all’esistenza di una situazione giuridica soggettiva astrattamente ledibile e al collegamento necessario tra documenti richiesti e tutela di tale situazione, senza anticipare il giudizio sulla fondatezza o sulla strategia di eventuali azioni future. Non è quindi necessario dimostrare che il richiedente intenda proporre una specifica azione di annullamento del titolo edilizio. È stata respinta anche l’eccezione di tardività, perché essa presupporrebbe l’anticipazione della valutazione su un’azione non ancora proposta e non considererebbe le ulteriori azioni astrattamente esperibili. L’Adunanza Plenaria n. 22/2021 è stata ritenuta non pertinente, riguardando i presupposti dell’impugnazione del titolo edilizio e non quelli, meno stringenti, dell’accesso difensivo. La richiesta è stata ritenuta sufficientemente specifica: i documenti erano individuati mediante estremi puntuali oppure attraverso criteri di collegamento procedimentale e materiale, necessari per atti dei quali il richiedente non conosceva gli estremi. Il Comune dovrà individuare ed esibire i documenti esistenti e in suo possesso, mentre per quelli inesistenti o mai formati dovrà rendere una dichiarazione univoca e dettagliata del responsabile dirigente dell’ufficio, indicando concretamente le ragioni dell’impossibilità di ostensione. Il Comune è stato condannato a esibire la documentazione entro trenta giorni dalla notificazione della sentenza. Comune e controinteressato sono stati condannati, ciascuno, al pagamento di € 2.000,00 oltre accessori, in favore del ricorrente.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito per la tutela giurisdizionale del diritto di accesso ai documenti amministrativi; il ricorso è stato accolto con ordine al Comune di ostendere la documentazione.

• art. 22 l. 241/1990

  Richiamato quale fondamento della disciplina dell’accesso difensivo; l’interesse deve corrispondere a una situazione giuridica soggettiva collegata ai documenti mediante un criterio di necessità.

• art. 1171 c.c.

  Indicato come esempio di azione astrattamente esperibile dal comodatario in relazione ai lavori sull’immobile adiacente.

• art. 1067 c.c.

  Indicato come possibile fondamento dell’azione per il divieto di aggravamento della servitù.

• art. 833 c.c.

  Indicato come possibile fondamento di un’azione per atti emulativi.

Massime di principio

• Nell’accesso difensivo l’interesse deve essere verificato in astratto, accertando l’esistenza di una situazione giuridica soggettiva astrattamente suscettibile di lesione e il collegamento necessario tra tale situazione e i documenti richiesti, senza anticipare la valutazione sulla fondatezza o sulla scelta di una specifica azione giudiziale.
• Il richiedente l’accesso difensivo non deve dimostrare di voler proporre necessariamente un’azione di annullamento del provvedimento amministrativo, né l’accesso è soggetto al termine previsto per impugnare quel provvedimento, quando siano astrattamente configurabili ulteriori strumenti di tutela collegati ai documenti richiesti.
• La qualità di comodatario, accompagnata dall’esercizio di un’attività d’impresa nei locali e da ulteriori rapporti giuridici rilevanti, può fondare una situazione soggettiva astrattamente idonea a legittimare l’accesso difensivo; non è necessaria la titolarità di un diritto reale sul bene.
• Una richiesta di accesso è sufficientemente specifica anche quando individua i documenti mediante un criterio di collegamento procedimentale e materiale, se gli atti sono precisamente riferibili a uno specifico intervento o procedimento ma il richiedente non ne conosce gli estremi.
• L’ordine giudiziale di ostensione riguarda esclusivamente documenti esistenti e detenuti dall’amministrazione; qualora alcuni atti non esistano o non siano stati formati, il responsabile dell’ufficio deve dichiararlo in modo univoco e dettagliato, indicando le ragioni concrete dell’impossibilità di esibizione.

Come è indicizzato