Parere n. 455/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza di demolizione relativa a opere realizzate nell’area esterna e interna di un immobile, tra cui muri di sostegno, recinzioni, un locale tecnico interrato e un magazzino interrato, denunciando: la tardività dell’intervento comunale rispetto alla DIA e la conseguente formazione di un titolo per silentium, con necessità di previo annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990; il travisamento dei fatti e la contraddittorietà dell’azione amministrativa, sostenendo che le opere fossero pertinenziali e già comprese nel titolo edilizio originario, rilasciato prima della classificazione agricola dell’area; il difetto di motivazione e di istruttoria, l’omessa indicazione della norma urbanistica violata e l’erronea applicazione della demolizione anziché delle sanzioni pecuniarie previste dagli artt. 37 e 38 del d.P.R. n. 380/2001 e dall’art. 18, comma 3, della legge regionale Lazio n. 15/2008. Dopo l’ordinanza impugnata, i ricorrenti hanno presentato istanza di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, rimasta pendente.

Il parere

La Sezione ha ritenuto che il ricorso potesse essere considerato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse in ragione della presentazione dell’istanza di sanatoria successiva all’ordinanza di demolizione, ma ha comunque esaminato e respinto nel merito le censure. La DIA non aveva acquistato efficacia, poiché le opere denunciate, in particolare il locale tecnico e il magazzino, non erano conformi alla disciplina urbanistica vigente; pertanto non si era formato alcun titolo per silentium e il Comune poteva esercitare direttamente i poteri repressivi senza previo annullamento d’ufficio. È stata esclusa anche la tutela dell’affidamento, non essendo stata dimostrata la conformità delle opere né il pagamento della sanzione o dell’oblazione. La Sezione ha ritenuto non provato che le opere fossero già comprese nel titolo originario o qualificabili come pertinenze urbanistiche, ricordando che tale nozione è più restrittiva di quella civilistica e richiede, tra l’altro, assenza di significativo carico urbanistico o modesta entità dell’opera. L’ordinanza di demolizione è stata ritenuta sufficientemente motivata mediante la descrizione delle opere e l’indicazione della loro abusività o difformità, senza necessità di una specifica ponderazione dell’interesse pubblico al ripristino. La richiesta di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria riguarda la fase esecutiva e non incide sulla legittimità dell’ordinanza. Il ricorso è stato pertanto ritenuto infondato e respinto.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 11 d.P.R. n. 1199/1971

  deposito diretto ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971

  Disciplina il deposito diretto del ricorso straordinario al Consiglio di Stato.

• art. 36 d.P.R. n. 380/2001

  permesso di costruire in sanatoria

  La presentazione dell’istanza di accertamento di conformità successiva all’ordine di demolizione può incidere sull’interesse alla decisione; la sanatoria richiede la doppia conformità, che il Comune ha ritenuto insussistente.

• art. 37 d.P.R. n. 380/2001

  sanzione pecuniaria di cui all’art. 37, comma 1, d.P.R. 380/2001

  I ricorrenti ne hanno invocato l’applicazione per opere soggette a DIA; la Sezione ha escluso che ciò dimostrasse l’illegittimità dell’ordinanza demolitoria.

• art. 38 d.P.R. n. 380/2001

  sanzione pecuniaria di cui all’art. 38, comma 2 bis, d.P.R. 380/2001

  I ricorrenti ne hanno prospettato l’applicazione per opere eseguite in prosecuzione di lavori assentiti; la censura non è stata accolta.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  annullamento in autotutela ex art. 21 nonies della l. 241/1990

  Non trova applicazione quando la DIA non ha mai prodotto effetti per carenza dei presupposti di conformità urbanistica; in tal caso non esiste un titolo da annullare.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Violazione dell’art. 3 della Legge 241/1990

  La censura di difetto di motivazione è stata respinta, poiché l’ordinanza descriveva le opere e indicava la loro abusività o difformità.

• art. 18, comma 3, l.r. Lazio n. 15/2008

  applicazione dell’art. 18, comma 3, L.R. 15/2008

  La sua eventuale applicazione, con sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria, riguarda la fase esecutiva dell’ordine e non la sua legittimità.

• art. 917 c.c.

  il concetto di pertinenza urbanistica è meno ampio di quello di cui all’art. 917 C.C.

  La nozione urbanistica di pertinenza è autonoma e più restrittiva rispetto alla nozione civilistica.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata

  Costituisce, insieme all’art. 9, paragrafo 1, del regolamento UE 2016/679, la base per l’oscuramento dei dati identificativi.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata

  Richiamato quale fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi.

Massime di principio

• Una DIA non produce alcun titolo tacito se le opere denunciate non sono conformi alla disciplina urbanistica vigente o se la denuncia è incompleta; in tale ipotesi l’amministrazione può esercitare direttamente i poteri repressivi senza previo annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.
• L’ordinanza di demolizione di opere abusive è un atto dovuto e vincolato, adeguatamente motivato quando descrive le opere e indica la loro abusività, contrarietà al titolo o difformità dal permesso di costruire; non è necessaria una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale al ripristino.
• Il decorso del tempo non consolida un affidamento legittimo nella conservazione di opere edilizie abusive e non impedisce l’adozione dell’ordine di demolizione.
• La nozione di pertinenza urbanistica è più restrittiva di quella civilistica: l’opera accessoria deve essere di modesta entità o non determinare un significativo carico urbanistico, e tale qualificazione deve essere provata dall’interessato.
• La richiesta di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria riguarda la fase esecutiva dell’ordine di demolizione e non costituisce, di per sé, un vizio di legittimità dell’ordinanza.
• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità dopo l’ordine di demolizione può determinare la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso, ferma restando la possibilità di esaminare il merito quando il procedimento di sanatoria non sia definito e il ricorso risulti comunque infondato.

Come è indicizzato