Circolare n. 20 del 16/04/2010

Prevenzione e contrasto dell’evasione – Anno 2010 – Indirizzi operativi

La circolare definisce il quadro delle attività dell’Agenzia delle Entrate per il 2010 in materia di prevenzione e contrasto dell’evasione, con l’obiettivo di consolidare i risultati del 2009 e migliorare l’efficacia complessiva dell’azione di controllo. L’impostazione è fortemente orientata all’analisi del rischio, alla selezione mirata delle posizioni e al rafforzamento del coordinamento tra strutture centrali, direzioni regionali, direzioni provinciali, Guardia di Finanza e altri soggetti istituzionali.

Obiettivi generali e criteri di impostazione

L’Agenzia indica come priorità il consolidamento dei risultati quantitativi già raggiunti nel 2009 e, soprattutto, il miglioramento qualitativo dei controlli, misurato in termini di maggiore recupero di evasione pregressa, capacità preventiva e incremento dell’importo mediano delle imposte accertate e definite. La circolare evidenzia che gli obiettivi 2010 sono stati calibrati su livelli sostanzialmente analoghi a quelli dell’anno precedente, ma vanno perseguiti attraverso una selezione più efficace delle posizioni e un uso più mirato delle risorse disponibili.

Centralità assoluta è attribuita all’analisi del rischio, affidata alla responsabilità diretta del Direttore provinciale, che deve conoscere in modo approfondito la realtà fiscale del territorio. La programmazione delle attività si articola in:

• attività specifiche, rivolte alle diverse macro-tipologie di contribuenti;
• attività trasversali, che incidono su più categorie di contribuenti e su fenomeni evasivi di natura generale.

Grandi contribuenti

Per i grandi contribuenti il piano 2010 si fonda su tre direttrici: tutoraggio, attività istruttorie esterne e accertamenti.

Tutoraggio

Il tutoraggio riguarda le imprese che nel 2008 hanno conseguito un volume d’affari o ricavi non inferiore a 200 milioni di euro, soglia innalzata dal Provvedimento del Direttore dell’Agenzia del 16 dicembre 2009. La platea si amplia così da circa 1.000 a circa 1.600 imprese. L’attività consiste nella predisposizione e nell’aggiornamento delle schede di analisi del rischio, riferite al periodo d’imposta 2008, con classificazione del rischio per intensità e tipologia.

Le schede elaborate dalle Direzioni Regionali sono esaminate anche a livello centrale per garantire omogeneità di valutazione e per individuare fenomeni comuni o schemi ricorrenti. L’analisi può riguardare anche i principali gruppi economici residenti in Italia e fenomeni di pianificazione fiscale, anche internazionale. Ogni contribuente tutorato riceve un livello di rischio che guida la successiva selezione delle posizioni da controllare, la definizione delle aree da approfondire e la scelta delle modalità istruttorie. Per le posizioni a più bassa intensità il controllo può limitarsi all’aggiornamento della scheda; per i livelli più elevati sono previsti strumenti più penetranti.

Particolare rilievo assume anche il monitoraggio delle risposte agli interpelli presentati dalle imprese di maggiori dimensioni, ai sensi dell’art. 27, comma 12, del DL n. 185 del 2008: il rispetto delle soluzioni interpretative fornite dall’Agenzia concorre alla revisione del profilo di rischio.

Il coordinamento con la Guardia di Finanza avviene a livello regionale per i contribuenti con volume d’affari, ricavi o compensi non inferiore a 100 milioni di euro, con massima condivisione delle informazioni sulle posizioni sottoposte a tutoraggio.

Attività istruttorie esterne

Le attività istruttorie esterne vanno selezionate dando priorità ai contribuenti con livello di rischio alto. Per gli altri grandi contribuenti restano validi i criteri della circolare n. 13/E del 2009. Sono particolarmente rilevanti:

• arbitraggio internazionale, anche mediante strumenti o soggetti ibridi e strumenti finanziari complessi;
• riorganizzazioni aziendali transnazionali anomale;
• transfer pricing;
• variazioni anomale nei risultati d’esercizio;
• perdite fiscali che possano indicare pianificazioni fiscali aggressive.

Le verifiche del primo semestre 2010 devono riguardare l’annualità 2007; nel secondo semestre devono estendersi al 2008. Se disponibili elementi su annualità precedenti, il controllo può essere esteso anche ad esse. La cooperazione internazionale è indicata come strumento essenziale.

Accertamenti

Gli accertamenti devono partire da una ricognizione completa degli elementi già disponibili, per costruire il cosiddetto "magazzino" delle posizioni accertabili. Da questo vanno estratte con priorità le posizioni che:

• riguardano periodi d’imposta in scadenza al 31 dicembre 2010;
• richiedono ulteriore attività istruttoria, come segnalazioni ex art. 37-bis del DPR n. 600 del 1973 o questioni su costi verso Paesi black list;
• presentano imponibili non dichiarati superiori a 50 milioni di euro complessivi tra imposte sui redditi e IVA;
• presentano rischi per la tutela del credito erariale, come rimborsi, polizze fideiussorie in scadenza o situazioni debitorie rilevanti.

Per una parte consistente delle posizioni accertabili, l’adesione o la notifica dell’avviso devono avvenire entro il primo semestre. Per i soggetti aderenti alla tassazione di gruppo, gli accertamenti di primo livello sulle società consolidate devono essere trasmessi alla struttura della consolidante entro il 15 settembre 2010. Viene inoltre raccomandato il rinvio, in via ordinaria, al quarto trimestre degli accertamenti di secondo livello delle consolidate, salvo urgenze.

Imprese di medie dimensioni

Per il comparto delle imprese di medie dimensioni la circolare prevede un’intensificazione significativa dei controlli, poiché le analisi centrali hanno evidenziato un diffuso sottodimensionamento delle basi imponibili.

L’analisi del rischio, affidata alle Direzioni Provinciali o, in via transitoria, alle Direzioni Regionali con il supporto degli uffici locali, deve essere costruita su una mappatura dettagliata per macro-categorie economiche e settori. I trend dichiarativi dell’ultimo quadriennio costituiscono il fulcro della valutazione, con attenzione a redditività bassa o nulla reiterata, volumi IVA incoerenti e crediti IVA rilevanti e non giustificati.

Tra gli elementi di rischio sono richiamati:

• rapporti con soggetti non residenti;
• operazioni infragruppo;
• crediti IVA anomali in compensazione o riporto;
• ingenti oneri finanziari;
• costi per servizi o oneri straordinari elevati;
• forti oscillazioni di fatturato.

Le attività istruttorie esterne devono concentrarsi nei casi a maggior rischio. Nel primo semestre 2010 esse riguardano soprattutto il periodo d’imposta 2007, mentre l’estensione al 2008 è subordinata alla disponibilità delle procedure informatiche di supporto. Per gli accertamenti delle imprese medio-grandi, ora intese come quelle con ricavi superiori a 25 milioni di euro, valgono le regole già richiamate per i grandi contribuenti.

La circolare sottolinea il ruolo del coordinamento con la Guardia di Finanza e l’obiettivo di recuperare evasione pregressa anche tramite un più ampio ricorso agli istituti definitori del dLgs n. 218 del 1997.

Imprese minori, lavoratori autonomi e studi di settore

Per le imprese di minori dimensioni e i lavoratori autonomi restano ferme le indicazioni della circolare n. 13/E del 2009 e le successive note operative. L’analisi di rischio deve utilizzare anche elenchi d’ausilio riferiti, in particolare, a:

• titolari di partita IVA che hanno percepito compensi da modelli 770 senza dichiarare redditi di lavoro autonomo o d’impresa;
• società non operative che hanno presentato istanza di interpello disapplicativo.

Nel corso dell’anno sono previsti ulteriori elenchi per soggetti che hanno effettuato operazioni IVA senza presentare la dichiarazione, soggetti che risultano aver prestato servizi edili con anomalie dichiarative e soggetti con irregolarità o omessi versamenti IVA segnalati dall’AAMS.

Per i soggetti che applicano gli studi di settore e risultano non congrui, i controlli devono rispettare le istruzioni metodologiche già impartite, con l’obiettivo di migliorare il valore mediano delle maggiori imposte accertate e definite. Almeno il 5% degli accertamenti del comparto deve essere destinato a soggetti obbligati che non hanno presentato il modello dei dati per gli studi di settore, con parità di attenzione alle ipotesi di cause di esclusione e di inapplicabilità.

Per i contribuenti congrui è prevista una campagna di controlli mediante accessi brevi, finalizzata a verificare la veridicità dei dati dichiarati ai fini degli studi di settore. Tali controlli, da avviare a partire da maggio, sono stimati in circa 10.000 interventi e mirano a intercettare congruità artificiose. Vengono inoltre richiamati controlli sui contribuenti che, pur avendo ricevuto comunicazioni di anomalie economiche per il triennio 2005-2007, non abbiano modificato il comportamento nel 2008.

La circolare richiede poi una quota adeguata di controlli sui soggetti non soggetti agli studi di settore, inclusi i contribuenti minimi dal 2008, e un’attenzione particolare agli esercenti arti e professioni, per i quali vanno evitate, di regola, attività istruttorie esterne a favore delle indagini finanziarie. L’attività di verifica deve privilegiare le annualità più recenti, in particolare il 2007 nel primo semestre 2010 e il 2008 appena disponibili le procedure informatiche.

Enti non commerciali e ONLUS

Nel 2010 il controllo sugli enti non commerciali assume una rilevanza strategica, sia per il recupero di evasione sia per l’effetto preventivo derivante dalla fuoriuscita dei soggetti privi dei requisiti. Per la prima volta il budget di produzione prevede in modo espresso una quota di verifiche e accertamenti destinati a tale comparto.

L’attività deve basarsi su un monitoraggio attento dei soggetti presenti in ciascuna provincia, reso più agevole dal censimento degli enti associativi effettuato tramite le comunicazioni telematiche previste dall’art. 30 del DL n. 185 del 2008. L’analisi deve prestare particolare attenzione ai settori ad alto rischio, come associazioni culturali, sportive e di formazione, e ai casi di omessa comunicazione.

Vanno esaminati anche gli enti non tenuti alle comunicazioni, per intercettare eventuali profili di rischio sulla reale sussistenza dei requisiti agevolativi. Per le ONLUS si richiama il controllo dei requisiti formali per l’iscrizione nell’Anagrafe unica e degli adempimenti previsti dal DM 18 luglio 2003, n. 266. Le Direzioni Regionali sono indicate come osservatorio privilegiato e, ove emergano attività lucrative commerciali abusive, devono segnalare le posizioni agli uffici locali competenti.

Entro il 15 luglio 2010 e poi entro il 15 gennaio 2011 le Direzioni Regionali devono informare la Direzione Centrale Accertamento sul numero degli interventi effettuati nel primo e nel secondo semestre, con evidenza dei risultati conseguiti e degli elementi che hanno determinato l’abuso delle agevolazioni.

Persone fisiche

Per le persone fisiche la strategia di controllo prosegue con tre linee principali:

• controlli formali ex art. 36-ter del DPR n. 600 del 1973;
• accertamenti parziali automatizzati;
• piano straordinario di controlli per la determinazione sintetica del reddito complessivo.

Il controllo sistematico delle estero-residenze a rischio confluisce invece nella nuova attività trasversale sul contrasto all’evasione internazionale.

I controlli formali riguardano il periodo d’imposta 2007 e si basano su selezione centralizzata fondata sui principali rischi di microevasione. L’avvio del controllo resta gestito centralmente tramite le richieste di documentazione. Gli accertamenti parziali automatizzati riguardano un numero di posizioni superiore al 2009, con riferimento a redditi di lavoro dipendente e di fabbricati per gli anni d’imposta 2005 e 2006; ulteriori posizioni sui redditi di capitale saranno trasmesse alle Direzioni Regionali.

Il piano straordinario di accertamenti sintetici ex art. 83, commi 8 e 9, del DL n. 112 del 2008 è considerato strategico anche per il 2010 e mira a 25.000 accertamenti. L’analisi di rischio si sviluppa secondo la nota n. 22736 del 9 febbraio 2010, basata sulle basi-dati centrali e sulle acquisizioni dirette sul territorio. Vanno valorizzati i contributi della Guardia di Finanza e dei Comuni, nonché gli accessi diretti disposti centralmente, che hanno priorità assoluta.

Attività antifrode e IVA

La prevenzione e repressione delle frodi IVA nazionali e comunitarie è qualificata come attività strategica, anche alla luce del dLgs n. 18 del 2010, che recepisce le direttive UE in materia di territorialità, rimborsi e contrasto alle frodi intracomunitarie.

A livello centrale opera la Cabina di Regia Operativa, che coordina Agenzia delle Entrate, Agenzia delle Dogane e Guardia di Finanza. A livello territoriale, gli Uffici regionali antifrode devono concentrare l’attenzione sui settori di beni individuati dal DM 22 dicembre 2005 e su ulteriori comparti a rischio, come immobiliare e servizi ad alto valore aggiunto.

Di particolare rilievo è l’obbligatorietà dei nuovi elenchi INTRA dei servizi prestati in ambito intracomunitario, che consentiranno un’analisi multidimensionale utile al contrasto immediato dell’evasione IVA. La circolare richiama inoltre altre frodi pericolose:

• frodi in materia di imposte sui redditi, specialmente in ambito immobiliare e finanziario;
• compensazioni di elevato ammontare finalizzate a evadere imposte o a generare crediti fittizi;
• fattispecie di reato ex art. 11 del dLgs n. 74 del 2000, in particolare il trasferimento fittizio all’estero della sede di società con ingenti debiti d’imposta.

Contrasto all’evasione internazionale

Il 2010 segna una fase nuova nel contrasto all’evasione internazionale, con attività operative dedicate e coordinate centralmente. Presso la Direzione Centrale Accertamento è stato istituito l’U.C.I.F.I., che coordina le attività contro le principali forme di evasione internazionale e svolge direttamente le istruttorie più complesse o delicate.

Le priorità operative riguardano:

• trasferimento o detenzione all’estero di attività economiche e finanziarie;
• trasferimento fittizio della residenza all’estero a fini evasivi.

Sul primo fronte, le attività avviate nel 2009 proseguono attraverso l’invio centralizzato di questionari a persone fisiche rientrate in Italia dopo periodi all’estero e l’incrocio tra le basi-dati relative ai movimenti finanziari con le dichiarazioni dei redditi, in particolare il quadro RW. Le posizioni più rilevanti sono trattate direttamente dall’U.C.I.F.I., le altre dalle Direzioni Provinciali con il coordinamento regionale.

Sul tema delle estero-residenze fittizie, la circolare distingue tre gruppi di posizioni:

• trasferimenti dal 1° gennaio 2006 al 25 giugno 2008;
• trasferimenti successivi al 25 giugno 2008;
• trasferimenti fino al 31 dicembre 2005.

Per i primi va completata l’analisi di rischio e sviluppata la vigilanza sull’effettiva cessazione della residenza italiana, con particolare attenzione ai trasferimenti verso Paesi a fiscalità privilegiata. Per i secondi va proseguito il monitoraggio triennale dell’effettività dell’espatrio. Per i terzi va completata la ricognizione e avviate le residue attività di controllo. La circolare richiama anche la presunzione relativa per gli investimenti detenuti in Paesi black list senza corretta dichiarazione nel modulo RW e il raddoppio dei termini previsto dal DL n. 78 del 2009.

Attività a proiezione internazionale e cooperazione

La circolare sollecita un maggiore ricorso allo scambio spontaneo di informazioni, soprattutto in materia IVA, riconoscendone l’utilità anche per i controlli interni grazie ai feedback provenienti dall’estero. Viene evidenziato che le informazioni trasmesse spontaneamente appaiono inferiori rispetto al flusso in entrata dagli Stati membri, e vengono richiamate le principali tipologie di segnalazioni ricevute.

È raccomandato un uso sistematico dell’applicazione SC.A.D., integrata nel portale F.I.S.CO e ora migrata anche nel nuovo portale INDEX. La circolare distingue la sezione SC.A.D.-Residenti OCSE e la sezione SC.A.D.-Direttiva risparmio, precisando che i dati ricevuti devono comunque essere sempre riscontrati tramite questionario o invito al contraddittorio e, se necessario, mediante richiesta di informazioni all’autorità estera.

Si richiede inoltre un maggiore uso della collaborazione tra funzionari e dei controlli simultanei, compresi quelli multilaterali da proporre nell’ambito del Programma Fiscalis. Per le notifiche all’estero di atti di accertamento e riscossione si richiamano le istruzioni operative già emanate, tenendo conto delle modifiche normative che hanno esteso l’uso della notificazione postale. Per la riscossione internazionale si richiede l’attivazione della mutua assistenza tra Stati membri per il recupero del credito erariale e, ove necessario, l’adozione di misure cautelari.

Altri tributi indiretti diversi dall’IVA

Per imposta di registro, ipotecaria, catastale e per l’imposta sulle successioni e donazioni la circolare conferma il presidio tramite controllo formale degli atti e delle dichiarazioni, oltre agli accertamenti sulle posizioni a rischio. Il controllo formale si basa su liste selettive elaborate centralmente nel 2010 e aggiornate con criteri di rischio relativi all’uso indebito di agevolazioni.

Sul fronte degli accertamenti vengono confermati gli indirizzi relativi alla cessione e al conferimento di terreni edificabili e alla cessione d’azienda, con particolare attenzione agli atti collegati e ravvicinati nel tempo che possono celare una sotto-tassazione del valore effettivo. Viene richiamato l’art. 20 del DPR n. 131 del 1986, che consente di riqualificare gli atti valorizzandone la natura sostanziale rispetto alla forma. È inoltre sottolineato l’utilizzo delle indagini finanziarie come strumento istruttorio rilevante.

Riscossione

Le attività di riscossione devono essere svolte con impegno costante su misure cautelari, iscrizione a ruolo, visto di esecutorietà, monitoraggio dello stato della riscossione, indagini finanziarie ed eventuali transazioni. Le Direzioni Provinciali assumono un ruolo di governo più rilevante e devono essere dotate di risorse adeguate.

La circolare insiste sull’incremento del ricorso alle misure cautelari, giudicato ancora insufficiente nel 2009. Le Direzioni Regionali devono stimolare e monitorare l’operato degli uffici territoriali e devono trasmettere informative semestrali sul numero di misure proposte e concesse.

Particolare rilievo viene attribuito alle transazioni fiscali ex art. 182-ter della Legge Fallimentare, soprattutto nelle situazioni di crisi aziendale o di concordato preventivo, in quanto possono consentire un recupero più rapido e maggiore rispetto alla riscossione ordinaria. Le istanze devono essere trattate da personale competente, e quelle con falcidia superiore a 2 milioni di euro devono essere immediatamente comunicate alla Direzione Regionale e alla Direzione Centrale Accertamento.

Il monitoraggio della riscossione deve avvalersi dell’applicazione IPR – Indagini Partite di Ruolo e mirare anche a segnalare soggetti con particolare pericolosità penale o evasiva. Vengono richieste informative sulle indagini finanziarie attivate, sulle segnalazioni agli agenti della riscossione e sulle denunce per il reato di sottrazione fraudolenta al pagamento delle imposte. È inoltre ribadito il contrasto all’evasione da riscossione mediante indebite compensazioni, con riferimento anche alle compensazioni “a rischio” del periodo 2003-2007.

Pianificazione, consuntivazione e obiettivo monetario

I piani annuali sono stati definiti nel processo di budget 2010 e devono essere attuati con una corretta allocazione delle risorse tra le varie linee di attività. La circolare indica come aree prioritarie i controlli istruttori esterni, gli accessi brevi per gli studi di settore, i controlli formali, gli accertamenti sui diversi segmenti di contribuenti e gli accertamenti sugli atti soggetti a registrazione.

Per gli accertamenti assumono rilievo specifico il numero degli interventi di iniziativa dell’ufficio e il numero degli accertamenti assistiti da indagini finanziarie. Le strutture regionali devono fissare un obiettivo intermedio di realizzazione delle attività istruttorie esterne, così da favorire entro l’anno la definizione della pretesa tributaria con gli istituti definitori.

La consuntivazione si basa sui dati trasmessi alle procedure informatiche e, per gli accessi brevi, solo quelli relativi al controllo dei dati degli studi di settore e quelli collegati all’analisi di rischio della partita IVA assumono rilievo ai fini dei risultati. Le altre tipologie di accesso breve non sono consuntivate, salvo specifiche disposizioni centrali o regionali.

Sul piano del monitoraggio, le Direzioni Regionali e le strutture operative devono vigilare sulla corretta immissione dei dati, sull’abbinamento versamenti-atti e sull’individuazione di eventuali errori di acquisizione. Le risorse impiegate per gli accessi finalizzati al reperimento di informazioni utili a una pluralità di contribuenti devono essere imputate al processo "analisi territoriale del rischio di evasione", mentre le altre agli strumenti dell’attività di controllo fiscale.

L’obiettivo monetario 2010 include uno specifico sub-obiettivo sui "versamenti diretti da prevenzione e contrasto", rilevante per misurare la qualità e l’efficacia dell’azione di accertamento. Rilevano a tal fine i versamenti diretti connessi a definizioni di accertamenti, controlli formali, atti di recupero di crediti d’imposta indebitamente compensati e conciliazioni giudiziali. La circolare chiarisce infine che anche le attività di contrasto all’evasione da riscossione coattiva concorrono al raggiungimento dell’obiettivo monetario complessivo.

Chiusura operativa

Le Direzioni Regionali sono chiamate a garantire l’applicazione uniforme degli indirizzi contenuti nella circolare, adottando iniziative organizzative e promuovendo il confronto periodico con le strutture locali per monitorare i risultati e affrontare eventuali criticità.