Ordinanza n. 395/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune di Roccaraso ha proposto reclamo, ai sensi degli articoli 114, comma 6, e 117, comma 4, c.p.a., contro la determinazione con cui il Commissario ad acta, nominato dal TAR dopo l'accertamento dell'illegittimità del silenzio comunale, ha concluso in sua vece il procedimento avviato dalla Siti s.r.l. per l'approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata. Il Comune ha dedotto, con il primo motivo, la violazione dell'articolo 117 c.p.a., dell'articolo 10-bis l. 241/1990, dei principi di leale collaborazione, buon andamento, contraddittorio e giusto procedimento, nonché sviamento, travisamento, illogicità manifesta, difetto di motivazione e difetto assoluto di attribuzione del potere. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione degli articoli 5, 97 e 118 Cost. e ulteriore sviamento, sostenendo che il Commissario avrebbe invaso l'autonomia comunale nell'esercizio della pianificazione urbanistica. Con il terzo motivo ha contestato la conformità del piano agli articoli 6.8.3.2 e 6.8.3.3 delle NTA del PRG, deducendo erronea valutazione dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione. In particolare, il Comune sosteneva che la comunicazione dei motivi ostativi trasmessa il 18 dicembre 2025 avrebbe dovuto impedire al Commissario di approvare il piano e che le opere accessorie avrebbero richiesto una variante urbanistica.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il reclamo, ritenendo assorbita per evidente infondatezza la questione preliminare relativa all'interesse del Comune alla decisione. Ha affermato che l'amministrazione conserva il potere di provvedere anche dopo la nomina del commissario ad acta, ma fino a quando quest'ultimo non si sia insediato e non abbia concretamente provveduto in attuazione dell'ordine giudiziale. I poteri dell'amministrazione e del commissario hanno origine e finalità diverse: il primo deriva dalla legge ed è diretto alla cura dell'interesse pubblico, il secondo deriva dalla pronuncia giudiziale ed è finalizzato ad assicurare l'effettività della tutela. Tali competenze possono concorrere anche quando il giudicato impone l'esercizio di un potere discrezionale non ancora esercitato. Il Commissario ha quindi correttamente dapprima sollecitato il Comune e poi, constatata la persistente inerzia, ha adottato il provvedimento conclusivo entro il termine assegnato. La comunicazione dei motivi ostativi del 18 dicembre 2025 è stata ritenuta un atto endoprocedimentale interlocutorio e dilatorio, non equivalente alla conclusione espressa e motivata del procedimento; inoltre, il Commissario non era vincolato da tale comunicazione, né dai motivi ostativi già rappresentati dal Comune, poiché esercitava un potere autonomo e concorrente attribuitogli dal giudice. È stata esclusa anche la violazione della partecipazione procedimentale, poiché il provvedimento commissariale aveva definito favorevolmente l'istanza privata. Quanto al merito urbanistico, il Commissario aveva verificato l'esclusione dalla VAS, il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica e i pareri favorevoli degli enti competenti, senza riscontrare incompatibilità dell'intervento con la destinazione F1a - Campo da Golf. Le contestazioni comunali sulle NTA non erano adeguatamente specificate e risultavano smentite dal precedente parere provinciale, che subordinava la realizzazione degli impianti sportivi soltanto all'approvazione di uno specifico piano attuativo, nonché dal parere edilizio-urbanistico comunale favorevole con prescrizioni. Il Comune non ha inoltre dimostrato che le opere accessorie richiedessero una variante urbanistica. Il Comune è stato condannato a rifondere alla Siti s.r.l. 2.000 euro oltre accessori per le spese della fase esecutiva; le spese tra Comune e Prefettura sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  Richiamato quale base processuale, insieme all'articolo 117, comma 4, c.p.a., per il reclamo contro l'atto adottato in sede di esecuzione.

• art. 117, comma 4, c.p.a.

  Consente, nell'ambito del giudizio sul silenzio e dell'esecuzione della relativa decisione, l'intervento del commissario ad acta e il reclamo contro gli atti da questi adottati.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La relativa censura è stata respinta: la comunicazione dei motivi ostativi del Comune era un atto endoprocedimentale e interlocutorio, mentre il Commissario doveva concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato.

• art. 20 l.r. Abruzzo 12 aprile 1983, n. 18

  Richiamato, insieme all'articolo 21 della medesima legge regionale, per individuare i termini procedimentali entro i quali il Comune avrebbe dovuto esercitare il potere di approvazione dei piani attuativi di iniziativa privata.

• art. 21 l.r. Abruzzo 12 aprile 1983, n. 18

  Richiamato per i termini di conclusione del procedimento di approvazione dei piani attuativi a iniziativa privata.

• art. 20, comma 8-bis, l.r. Abruzzo 12 aprile 1983, n. 18

  Indicato quale fondamento dell'istanza privata di approvazione del piano attuativo.

• art. 12, comma 4, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152

  Richiamato per l'esclusione del progetto dalla procedura di VAS.

• artt. 6.8.3.2 e 6.8.3.3 NTA del PRG vigente

  Invocati dal Comune come disciplina urbanistica ostativa, ma ritenuti non sufficientemente specificati e non dimostrativi dell'incompatibilità dell'intervento con la zona F1a.

• artt. 5, 97 e 118 Cost.

  Richiamati dal Comune a sostegno dell'autonomia comunale e dei principi di buon andamento e sussidiarietà; le relative censure sono state respinte perché il Commissario operava in attuazione del comando giudiziale.

• Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 25 maggio 2021, n. 8

  Richiamata per il principio secondo cui l'amministrazione conserva il potere di provvedere fino a quando il commissario ad acta, nominato e insediato, non abbia concretamente provveduto in sua vece.

Massime di principio

• Dopo una sentenza che accerta il silenzio-inadempimento e ordina all'amministrazione di concludere il procedimento, l'amministrazione conserva il proprio potere fino a quando il commissario ad acta nominato dal giudice non si sia insediato e non abbia concretamente provveduto in sua vece.
• Il commissario ad acta esercita un potere autonomo, di origine giurisdizionale e funzionale all'effettività della tutela, distinto dal potere amministrativo originario; tale potere può concorrere con quello dell'amministrazione anche quando il giudicato imponga l'esercizio di una potestà amministrativa discrezionale non ancora esercitata.
• La mera comunicazione dei motivi ostativi, adottata dall'amministrazione dopo l'insediamento o l'attivazione del commissario e in prossimità della scadenza del termine, non costituisce conclusione del procedimento con provvedimento espresso e motivato e non impedisce al commissario di provvedere in attuazione del giudicato.
• Nell'esercizio del potere commissariale sostitutivo, il commissario non è vincolato dai motivi ostativi prospettati dall'amministrazione rimasta inerte, poiché deve svolgere autonomamente l'istruttoria e adottare la determinazione conclusiva richiesta dal comando giudiziale.
• L'approvazione di un piano attuativo per un intervento collocato in una specifica zona urbanistica non può essere negata sulla base di un generico richiamo alle NTA: l'amministrazione deve indicare concretamente la disposizione applicabile e dimostrare l'incompatibilità dell'intervento con gli usi consentiti e le caratteristiche tipologiche della zona.

Come è indicizzato