Sentenza n. 5838/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato immediatamente gli atti di una procedura aperta, suddivisa in soli due lotti di valore superiore a venti milioni di euro ciascuno, deducendo, in primo luogo, la violazione degli artt. 58 e 10 del d.lgs. n. 36/2023 e degli artt. 19 e 63 della direttiva 2014/24/UE. Secondo la ricorrente, la dimensione dei lotti, il costo della manodopera pari a circa il 48,5-48,7% del valore di ciascun lotto e i requisiti di capacità tecnica e professionale — servizi analoghi per almeno 7 milioni di euro, oltre alle qualificazioni SOA OS9 classifica VI e OG3 classifica V — avrebbero precluso la partecipazione delle micro, piccole e medie imprese. È stata inoltre contestata l'insufficiente motivazione della scelta di limitare la gara a due soli lotti e l'assenza di criteri adeguati per favorire l'accesso delle PMI. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione dell'art. 57 del d.lgs. n. 36/2023 per l'omesso richiamo dei CAM relativi al servizio di illuminazione pubblica di cui al d.m. 28 marzo 2018, ritenuti applicabili alla manutenzione ordinaria degli impianti semaforici. In subordine, è stata lamentata l'omessa previsione, nella documentazione di gara, delle specifiche tecniche, delle clausole contrattuali e dei criteri premianti previsti dai CAM Strade di cui al d.m. 5 agosto 2024.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla suddivisione in lotti, ha ritenuto che l'art. 58 del d.lgs. n. 36/2023 persegua una finalità pro-concorrenziale, ma non imponga una suddivisione illimitata o necessariamente in un numero maggiore di lotti. La scelta della stazione appaltante costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile se irragionevole o sproporzionata e soggetta a specifica motivazione. Nel caso concreto, la scelta di due lotti omogenei, individuati secondo un criterio geografico-funzionale, è stata ritenuta adeguatamente giustificata dalla necessità di assicurare continuità operativa rispetto ai precedenti affidamenti, garantire il presidio di impianti incidenti sulla sicurezza stradale e pedonale e mantenere un efficace coordinamento e controllo dell'esecuzione. Il requisito dei servizi analoghi per 7 milioni di euro non è stato considerato anticoncorrenziale in sé, poiché le PMI prive individualmente del requisito possono partecipare in RTI, purché il requisito sia posseduto complessivamente dal raggruppamento, oppure ricorrere all'avvalimento, espressamente previsto dalla lex specialis. Quanto ai CAM, il TAR ha distinto tra totale omissione e formulazione incompleta o non conforme. La totale mancata indicazione dei CAM può rendere immediatamente impugnabile il bando quando impedisce la formulazione dell'offerta; invece, quando i CAM sono comunque richiamati, l'eventuale incompletezza o erroneità, di regola, non determina l'onere di immediata impugnazione, salvo che sia dimostrata l'impossibilità o l'estrema difficoltà di partecipare. La lex specialis richiamava i CAM Strade del d.m. 5 agosto 2024 e li applicava anche mediante criteri premiali e prescrizioni esecutive. Il TAR ha inoltre ritenuto coerente tale richiamo con l'oggetto dell'appalto, concernente la manutenzione semaforica e non impianti di pubblica illuminazione. Poiché la ricorrente non aveva dimostrato che la disciplina dei CAM rendesse impossibile o irragionevolmente difficile formulare l'offerta e non aveva partecipato alla gara, è stato escluso un interesse attuale alla censura. La ricorrente è stata condannata a pagare a Roma Servizi per la Mobilità € 3.000, oltre accessori; spese compensate nei confronti di Roma Capitale.

Norme richiamate

• art. 58 d.lgs. n. 36/2023

  Per garantire la effettiva partecipazione delle micro, delle piccole e delle medie imprese, anche di prossimità, gli appalti sono suddivisi in lotti funzionali, prestazionali o quantitativi [...] Nel caso di suddivisione in lotti, il relativo valore deve essere adeguato in modo da garantire l'effettiva possibilità di partecipazione da parte delle microimprese, piccole e medie imprese.

  La suddivisione in lotti ha finalità pro-concorrenziale, ma non è assoluta né impone un numero predeterminato di lotti. La stazione appaltante può bilanciare l'accesso delle PMI con esigenze di funzionalità organizzativa, continuità, coordinamento e controllo, purché la scelta sia adeguatamente motivata e rispettosa di proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 10 d.lgs. n. 36/2023

  I requisiti di partecipazione devono essere definiti considerando l'interesse al più ampio numero di potenziali concorrenti e favorendo l'accesso delle PMI, compatibilmente con le prestazioni da acquisire e con le economie di scala. Nel caso concreto, il requisito è stato ritenuto compatibile con la partecipazione tramite RTI o avvalimento.

• art. 68 d.lgs. n. 36/2023

  Consente alle PMI prive individualmente dei requisiti di capacità tecnica e professionale di partecipare mediante raggruppamento temporaneo, con possesso dei requisiti da parte del raggruppamento nel suo complesso.

• art. 100 d.lgs. n. 36/2023

  Rileva, insieme all'art. 68, nella disciplina dei requisiti di capacità tecnica e professionale e della loro dimostrazione nelle forme aggregative ammesse.

• art. 57 d.lgs. n. 36/2023

  Le stazioni appaltanti [...] contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali [...] attraverso l'inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei CAM.

  I CAM devono essere inseriti nella documentazione progettuale e di gara secondo l'oggetto dell'affidamento. La loro totale omissione può determinare l'immediata impugnabilità del bando se impedisce di formulare l'offerta; l'indicazione incompleta o non conforme, invece, richiede di regola la dimostrazione di una concreta lesività attuale.

• art. 71 d.lgs. n. 36/2023

  Costituisce la base normativa della procedura aperta indetta dalla stazione appaltante.

• art. 108 d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato quale fondamento del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, basato sul miglior rapporto qualità/prezzo.

• art. 120, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato nella documentazione di gara per le eventuali modifiche contrattuali.

• artt. 19 e 63 direttiva 2014/24/UE

  Sono invocati dalla ricorrente a sostegno della tutela delle PMI e della promozione della partecipazione alle gare, ma il TAR ha deciso la controversia sulla base della disciplina nazionale e dei principi pro-concorrenziali e organizzativi.

• d.m. 28 marzo 2018

  La ricorrente ne ha invocato l'applicazione quale decreto recante i CAM per il servizio di illuminazione pubblica; il TAR ha ritenuto non decisivo il mancato richiamo, in ragione dell'oggetto della gara concernente la manutenzione semaforica e non gli impianti di pubblica illuminazione.

• d.m. 5 agosto 2024

  I CAM Strade sono stati richiamati e applicati nella lex specialis attraverso l'impegno al rispetto dei criteri, criteri premianti e prescrizioni relative alle modalità esecutive e ai materiali.

Massime di principio

• La suddivisione di un appalto in lotti, pur essendo funzionale alla partecipazione delle micro, piccole e medie imprese, non è un precetto assoluto che imponga alla stazione appaltante di moltiplicare indefinitamente i lotti. La stazione appaltante può limitare il numero dei lotti quando motivi in modo puntuale le esigenze di continuità, funzionalità organizzativa, coordinamento, controllo dell'esecuzione e sicurezza, nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.
• La scelta della stazione appaltante di articolare un appalto in due soli lotti può essere legittima quando risulti espressione di un bilanciamento ragionevole tra favor partecipationis ed esigenze di gestione unitaria o coordinata della prestazione, purché le ragioni siano esplicitate negli atti di gara o negli atti presupposti cui essi rinviano.
• Un requisito di capacità tecnica e professionale che una PMI non possieda individualmente non è, di per sé, anticoncorrenziale quando la disciplina di gara consenta la partecipazione mediante raggruppamento temporaneo, con possesso complessivo del requisito, o mediante avvalimento.
• L'art. 57 del d.lgs. n. 36/2023 impone l'inserimento dei CAM pertinenti nella documentazione di gara, ma l'omissione totale e l'indicazione incompleta o non conforme hanno rilievo processuale diverso: la prima rende immediatamente impugnabile il bando quando impedisce la formulazione dell'offerta; la seconda, di regola, richiede l'aggiudicazione e la dimostrazione di una concreta lesività attuale, salvo che sia provata l'impossibilità o l'irragionevole difficoltà di partecipare.
• L'operatore economico che non partecipa alla gara non ha un interesse attuale a contestare la disciplina dei CAM per mera incompletezza o non conformità, se non dimostra che la lex specialis abbia imposto oneri incomprensibili, sproporzionati o tali da rendere impossibile o irragionevolmente difficoltosa la formulazione dell'offerta.

Come è indicizzato