Sentenza n. 799/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato al Comune, all’ARPAL e alla Soprintendenza un’istanza di autorizzazione ai sensi degli artt. 43, 44 e 49 del d.lgs. n. 259/2003 per la realizzazione di una stazione radiobase in area sottoposta a vincolo paesaggistico. Il Comune aveva richiesto il pagamento di 400 euro per oneri o diritti istruttori e, a seguito del mancato pagamento, non aveva convocato la conferenza di servizi. La ricorrente sosteneva: la violazione dell’art. 23 Cost. e dell’art. 54 del d.lgs. n. 259/2003, poiché sarebbero stati richiesti oneri non consentiti; la falsa applicazione della disciplina comunale sulle tariffe; la formazione del silenzio assenso dopo il decorso del termine di sessanta giorni; l’irrilevanza della mancata convocazione della conferenza di servizi, essendo stata l’istanza trasmessa a tutte le amministrazioni coinvolte; l’illegittimità dell’arresto procedimentale per mancato pagamento degli oneri; l’erroneità delle valutazioni comunali sulla decorrenza del termine di dodici mesi per la realizzazione dell’impianto e sulla conseguente decadenza; nonché l’illegittimità dell’avvio dei procedimenti sanzionatori edilizio e paesaggistico, fondato sull’assenza del titolo autorizzativo. Il Comune chiedeva il rigetto, sostenendo che il silenzio assenso non potesse operare in presenza del vincolo paesaggistico, che la conferenza di servizi non fosse stata convocata per il mancato pagamento della tariffa e che l’opera non fosse stata realizzata nel termine previsto.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. La questione decisiva era se, in presenza di un vincolo paesaggistico e in assenza di autorizzazione paesaggistica, potesse formarsi il silenzio assenso previsto dall’art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003 nonostante il Comune non avesse convocato la conferenza di servizi. Il Collegio ha risposto negativamente. L’art. 20, comma 4, l. n. 241/1990 esclude il silenzio assenso per gli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico; inoltre, l’art. 43, comma 5, del d.lgs. n. 259/2003 fa salve le disposizioni di tutela del d.lgs. n. 42/2004. L’art. 44, comma 10, presuppone che le amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili siano state previamente convocate nella conferenza di servizi, sede propria per l’espressione delle determinazioni di assenso o dissenso. La trasmissione dell’istanza alle amministrazioni interessate da parte del richiedente, prevista dall’art. 44, comma 5, ha soltanto funzione di pubblicità-notizia e non sostituisce la convocazione della conferenza, che compete al responsabile del procedimento presso l’ente locale procedente ai sensi dell’art. 44, comma 7. La mancata convocazione della conferenza, pur costituendo inadempimento del Comune, non determina quindi la formazione del silenzio assenso quando sono coinvolti interessi paesaggistici. L’interessato avrebbe dovuto proporre l’azione avverso il silenzio ai sensi dell’art. 31 c.p.a. Non essendosi formato il titolo per silenzio assenso, è stata rigettata anche la domanda di accertamento dell’inefficacia della determinazione comunale del 5 settembre 2025 ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990. Il TAR non ha esaminato la legittimità sostanziale della richiesta comunale di pagamento, perché la relativa nota non era stata impugnata e il giudizio riguardava esclusivamente l’accertamento della formazione del silenzio assenso. Le spese sono state integralmente compensate, in ragione dell’inadempimento del Comune all’obbligo di convocare la conferenza di servizi.

Norme richiamate

• art. 9, comma 2, Cost.

  La tutela del paesaggio ha rilevanza costituzionale e giustifica una particolare cautela nell’applicazione dei meccanismi di silenzio assenso.

• art. 20, comma 4, l. n. 241/1990

  agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico

  Esclude l’applicazione della disciplina generale sul silenzio assenso ai procedimenti riguardanti interessi paesaggistici e culturali.

• art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990

  Non può essere invocato per ottenere l’inefficacia di atti successivi quando il titolo autorizzatorio tacito non si è formato.

• art. 14-bis, comma 3, l. n. 241/1990

  La conferenza di servizi costituisce la sede procedimentale nella quale le amministrazioni coinvolte esprimono le proprie determinazioni, comprese quelle relative agli interessi sensibili.

• art. 31 c.p.a.

  In caso di mancata convocazione della conferenza di servizi e di arresto procedimentale, l’interessato deve reagire mediante l’azione avverso il silenzio, anziché autocertificare la formazione del titolo.

• art. 43, comma 5, d.lgs. n. 259/2003

  La disciplina autorizzatoria degli impianti di comunicazione elettronica fa salve le disposizioni di tutela dei beni ambientali e culturali contenute nel d.lgs. n. 42/2004.

• art. 44, comma 5, d.lgs. n. 259/2003

  La trasmissione dell’istanza alle amministrazioni ed enti coinvolti da parte del richiedente ha funzione di pubblicità-notizia e non sostituisce la convocazione della conferenza di servizi.

• art. 44, comma 7, d.lgs. n. 259/2003

  La convocazione della conferenza di servizi compete al responsabile del procedimento presso l’ente locale procedente.

• art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259/2003

  le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda […], non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un'Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali

  Il silenzio assenso presuppone la previa convocazione della conferenza di servizi, con il coinvolgimento dell’amministrazione preposta alla tutela dell’interesse paesaggistico.

• art. 54 d.lgs. n. 259/2003

  La questione della legittimità degli oneri richiesti dal Comune non è stata decisa, perché la relativa nota non era stata formalmente impugnata.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato nella comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio edilizio, la cui legittimità è rimasta assorbita dal rigetto della domanda principale.

• art. 167 d.lgs. n. 42/2004

  Richiamato nella comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio paesaggistico, senza autonoma decisione sul merito della relativa legittimità.

Massime di principio

• Quando per la realizzazione di un impianto di comunicazione elettronica è coinvolto un interesse paesaggistico, il silenzio assenso previsto dall’art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003 presuppone che l’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica sia stata previamente convocata nella conferenza di servizi.
• La trasmissione dell’istanza alle amministrazioni coinvolte da parte del richiedente non sostituisce la convocazione della conferenza di servizi da parte dell’amministrazione procedente, avendo soltanto funzione di pubblicità-notizia.
• La mancata convocazione della conferenza di servizi, pur costituendo un inadempimento dell’amministrazione procedente, non determina la formazione del silenzio assenso quando il procedimento coinvolge interessi paesaggistici o altri interessi sensibili.
• In caso di mancata convocazione della conferenza di servizi e di arresto del procedimento autorizzatorio, l’interessato deve proporre l’azione avverso il silenzio ai sensi dell’art. 31 c.p.a.; non può autocertificare la formazione del titolo autorizzatorio e iniziare i lavori.
• La domanda di accertamento dell’inefficacia degli atti successivi ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990 presuppone che il titolo autorizzatorio tacito si sia effettivamente formato.

Come è indicizzato