Sentenza n. 1077/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’associazione aveva chiesto alla Provincia, in via generale e almeno con riferimento ai distretti abitualmente frequentati dall’orso bruno, la sospensione o il divieto del foraggiamento degli ungulati, richiamando la disciplina provinciale e gli elementi tecnici relativi ai possibili rischi per gli orsi e per l’incolumità pubblica. Aveva inoltre chiesto una relazione sulle attività svolte nei siti di foraggiamento e una relazione comprovante l’assenza di rischi. La Provincia aveva risposto richiamando genericamente la normativa di settore e negando la predisposizione della relazione perché avrebbe richiesto una rielaborazione dei dati. Il TRGA aveva respinto la domanda di annullamento, ritenendo sufficiente la motivazione sintetica e qualificando la richiesta come diretta a un divieto generalizzato non consentito dalla disciplina. In appello sono stati dedotti, tra l’altro, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione della disciplina provinciale sul foraggiamento, erronea valutazione delle prove, violazione dei principi di buon andamento, buona fede e collaborazione, nonché illegittimità del diniego relativo alla relazione richiesta. La Provincia ha eccepito l’inammissibilità della riproposizione pedissequa dei motivi di primo grado e della nuova documentazione prodotta in appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente dichiarato inammissibile la parte dell’appello che riproduceva pedissequamente i motivi di primo grado, perché priva di una critica specifica alla sentenza impugnata e non riconducibile neppure a una precisa riproposizione di domande assorbite o non esaminate. Ha inoltre dichiarato inammissibili tre documenti prodotti in appello: due consulenze tecniche di parte, non indispensabili e producibili in primo grado, e un documento privo di data che non risultava sopravvenuto; ha invece ammesso gli articoli e il dossier sopravvenuti. Nel merito, ha accolto i primi due motivi di appello. La disciplina provinciale consente di individuare i siti di foraggiamento solo se non comportano un aggravamento delle problematiche connesse alla presenza dell’orso e permette al Servizio competente di sospendere il foraggiamento o imporre la rimozione dei manufatti quando si determinino situazioni problematiche. Le istanze non riguardavano soltanto un divieto generalizzato, ma anche, in subordine, i distretti abitualmente frequentati dall’orso. La Provincia avrebbe quindi dovuto svolgere un’adeguata istruttoria e motivare specificamente se il foraggiamento aggravasse le problematiche connesse alla presenza dell’orso, considerando gli elementi fattuali dedotti dall’associazione. Il mero richiamo alla disciplina di settore non era sufficiente. Il giudice ha inoltre escluso che la motivazione potesse essere integrata con argomenti sviluppati dall’amministrazione nel corso del giudizio, anche perché il potere esercitato implica almeno discrezionalità tecnica e il difetto di motivazione non è assimilabile a un vizio formale non invalidante. Ha invece respinto il terzo motivo: la richiesta di una relazione che comprovasse l’assenza di rischi non riguardava documenti già formati e detenuti dall’amministrazione, ma richiedeva una nuova attività di accertamento, valutazione e rielaborazione, non ricompresa nel diritto di accesso. È stata respinta anche l’istanza istruttoria perché inutile. In parziale riforma della sentenza di primo grado, sono stati annullati i provvedimenti nella parte in cui negavano apoditticamente la sospensione o il divieto di foraggiamento nei distretti abitualmente frequentati dall’orso. In sede di riedizione del potere, la Provincia dovrà valutare l’avvicinamento dell’orso alle mangiatoie, l’incidenza sul letargo, la vicinanza a luoghi frequentati dall’uomo e le evidenze scientifiche sulla possibile correlazione tra alimentazione fornita dall’uomo e aggressività. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Il principio di specificità dei motivi di impugnazione ... prescrive che venga rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata

  La mera riproposizione dei motivi di primo grado non soddisfa l’onere di specificità dell’appello, che deve criticare puntualmente la motivazione della sentenza impugnata.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La riproposizione in appello di domande assorbite o non esaminate deve essere specificamente riferita alle questioni non esaminate o assorbite; la riproduzione integrale e generica dei motivi non è sufficiente.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  nel giudizio di appello non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile

  La produzione documentale in appello è ammessa solo se il documento è indispensabile o se la parte dimostra l’impossibilità non imputabile di produrlo in primo grado; sono ammissibili i documenti sopravvenuti.

• art. 2 l. n. 241/1990

  L’obbligo di provvedere richiede una decisione effettiva e adeguatamente motivata sull’istanza, non un mero richiamo generico alla disciplina applicabile.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Quando l’amministrazione esercita un potere implicante valutazioni tecniche, la motivazione deve esplicitare le ragioni per cui gli elementi istruttori conducono all’accoglimento o al rigetto dell’istanza.

• art. 21-octies l. n. 241/1990

  Il difetto di motivazione non è automaticamente assimilabile a un vizio formale non invalidante; in particolare, non può essere sanato mediante integrazione postuma quando incide sulla legalità sostanziale dell’esercizio del potere discrezionale o tecnico.

• art. 9 Cost.

  La tutela della biodiversità e dell’ecosistema valorizza l’esigenza di evitare pratiche capaci di alterare l’equilibrio naturale e il rapporto tra specie animali e uomo.

• deliberazione della Giunta provinciale di Trento n. 2852/2013

  non possono essere individuati come siti di foraggiamento i siti che possono comportare aggravamento della problematica relativa ... alla presenza di individui della specie Orso bruno; il Servizio Foreste e fauna può far sospendere il foraggiamento o imporre l’eliminazione dei manufatti che comportano la nascita di situazioni problematiche collegate alla presenza dell’orso

  La disciplina provinciale impone una verifica concreta del rischio di aggravamento delle problematiche connesse alla presenza dell’orso e consente la sospensione o il divieto del foraggiamento nei siti problematici.

• art. 1, comma 2-bis, l.p. n. 4/2014

  Il diritto di accesso non obbliga l’amministrazione a predisporre una relazione nuova mediante rielaborazione, accertamento o valutazione di dati.

• d.lgs. n. 33/2013

  È richiamato nel motivo d’appello relativo all’accesso, ma la decisione esclude che la richiesta di elaborare una nuova relazione rientri nell’oggetto del diritto di accesso.

Massime di principio

• Quando un’istanza amministrativa contiene una domanda principale generale e una domanda subordinata riferita a specifiche aree o situazioni di rischio, l’amministrazione deve esaminare anche la domanda subordinata, individuandone l’oggetto attraverso una lettura complessiva di premesse e conclusioni.
• Quando la disciplina di settore attribuisce all’amministrazione il potere di sospendere o vietare un’attività al ricorrere di un possibile aggravamento di rischi ambientali o di sicurezza, il mero richiamo alla normativa non assolve l’obbligo di motivazione: occorre un’istruttoria concreta sui fatti dedotti dall’istante e una spiegazione delle ragioni per cui i presupposti del potere sussistano o non sussistano.
• Il difetto di motivazione di un provvedimento che implica discrezionalità tecnica non può essere sanato mediante argomentazioni sviluppate dall’amministrazione negli atti difensivi del giudizio, né può essere automaticamente qualificato come vizio formale non invalidante, perché la motivazione costituisce presidio della legalità sostanziale dell’esercizio del potere.
• Nel giudizio amministrativo d’appello, la riproposizione pedissequa dei motivi di primo grado è inammissibile se non contiene una critica specifica alle ragioni della sentenza impugnata; anche la riproposizione di questioni assorbite o non esaminate deve indicare puntualmente quali domande o motivi siano rimasti senza esame.
• La richiesta di una relazione contenente nuovi accertamenti, valutazioni o rielaborazioni di dati non costituisce richiesta di ostensione di un documento amministrativo già formato e detenuto dall’amministrazione; pertanto, il suo diniego non viola il diritto di accesso documentale.
• Nella riedizione del potere relativo al possibile impatto di un’attività sulla presenza di una specie protetta e sulla sicurezza umana, l’amministrazione deve considerare, secondo la disciplina applicabile, gli elementi concreti di interazione tra l’attività, l’habitat e i comportamenti dell’animale, nonché le pertinenti evidenze scientifiche.

Come è indicizzato