Sentenza n. 11294/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

I Comuni di Guardiaregia e Campochiaro hanno impugnato il decreto ministeriale che ha incluso larga parte dei loro territori nel perimetro provvisorio del Parco nazionale del Matese, chiedendone l'annullamento e deducendo anche l'illegittimità del diniego sostanziale opposto a una richiesta di accesso ai verbali di riunioni tecniche. Il primo motivo denunciava violazione degli artt. 1, commi 2 e 3, e 34, comma 3, della legge n. 394/1991, dell'art. 3 della legge n. 241/1990, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità e altri profili di eccesso di potere. Secondo i ricorrenti, ISPRA avrebbe utilizzato principalmente dati propri, senza acquisire adeguata conoscenza dei piani paesistico-ambientali, degli strumenti urbanistici, delle autorizzazioni estrattive e produttive regionali. Ne sarebbe derivata l'ingiustificata inclusione di aree classificate in zona 2, prive di rilevante valore naturalistico e già tutelate dal PTPAAV, nonché l'omessa considerazione delle ricadute sui progetti comunali e sulle attività edilizie e turistico-ricreative. Il secondo motivo deduceva violazione dell'art. 34, comma 3, della legge n. 394/1991 in relazione all'art. 145 del d.lgs. n. 42/2004, sostenendo che le misure di salvaguardia del decreto non potessero imporre prescrizioni più restrittive rispetto al PTPAAV n. 3 e che non potessero impedire la realizzazione di opere pubbliche diverse dalle strade. I ricorrenti avevano inoltre formulato istanze istruttorie e un'istanza ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a. in materia di accesso, poi rinunciate in ragione della documentazione prodotta in giudizio dal Ministero.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Il primo motivo è stato ritenuto anzitutto inammissibile per difetto di specificità ai sensi dell'art. 40, comma 1, lettera d), c.p.a., perché i Comuni non avevano indicato in modo concreto come la perimetrazione adottata incidesse sui rispettivi territori e quale lesione arrecasse allo specifico interesse delle collettività rappresentate. La carenza era particolarmente rilevante trattandosi di ricorso collettivo proposto da due Comuni: occorreva allegare l'identità delle rispettive situazioni giuridiche e fattuali e dimostrare che l'eventuale accoglimento avrebbe prodotto la medesima utilità per entrambi, escludendo conflitti di interesse. Le generiche deduzioni sulla perdita o sul rischio di perdita di finanziamenti e sulla futura realizzazione di opere non sono state ritenute sufficienti, anche perché non era stato spiegato in che modo le misure di salvaguardia incidessero concretamente su iniziative specifiche. Il motivo è stato comunque respinto anche nel merito, poiché ISPRA aveva motivato il mantenimento di una perimetrazione più ampia richiamando il valore ecologico del massiccio, la necessità di non porre il confine a ridosso delle aree di zona 1 e la presenza di elementi naturalistici, storico-archeologici e ambientali rilevanti. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile per la medesima carenza di allegazione del pregiudizio concreto: le affermazioni relative alla possibile necessità di scuole, impianti sportivi, centri sociali e altri edifici pubblici non erano accompagnate dall'indicazione di specifici progetti, varianti urbanistiche, dichiarazioni di pubblica utilità, convenzioni o procedure di appalto, né era stato chiarito come tali iniziative fossero incise dal decreto. Il motivo è stato inoltre ritenuto infondato nel merito. L'art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004 stabilisce un livello minimo e inderogabile di tutela paesaggistica e non impedisce agli strumenti di pianificazione ambientale o naturalistica di introdurre tutele ulteriori e più restrittive, purché non vi sia un puntuale contrasto con il piano paesaggistico. I ricorrenti non avevano individuato alcun concreto contrasto. Le istanze ostensive sono state abbandonate dai ricorrenti e non hanno quindi richiesto una decisione nel merito. Le spese sono state compensate in ragione della natura pubblica delle parti e della corretta condotta processuale.

Norme richiamate

• art. 1, commi 2 e 3, l. 394/1991

  La perimetrazione delle aree protette deve essere correlata alla tutela dei valori naturalistici e ambientali rilevanti, secondo la finalità propria della disciplina dei parchi.

• art. 34, comma 3, l. 394/1991

  La perimetrazione provvisoria e le relative misure di salvaguardia possono anticipare la tutela dell'area protetta nelle more dell'istituzione del parco.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento deve essere sorretto da una motivazione adeguata rispetto alle scelte di perimetrazione e zonazione.

• art. 40, comma 1, lettera d), c.p.a.

  Il ricorso deve contenere motivi specifici, con indicazione concreta della lesione arrecata dall'atto impugnato.

• art. 145, commi 3 e 4, d.lgs. 42/2004

  Le previsioni dei piani paesaggistici ... sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle norme di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette.

  Il piano paesaggistico costituisce il minimo inderogabile di tutela; gli strumenti di settore possono prevedere forme di tutela aggiuntive e più restrittive, salvo un puntuale contrasto con il piano paesaggistico.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  La questione relativa all'accesso è stata abbandonata dai ricorrenti in ragione della documentazione prodotta in giudizio.

• art. 73 c.p.a.

  La memoria conclusionale è stata depositata dai ricorrenti nel corso del giudizio.

Massime di principio

• Nel ricorso collettivo proposto da più enti locali, ciascun ricorrente deve allegare e dimostrare la concreta lesione arrecata dall'atto impugnato al proprio territorio e al proprio interesse istituzionale, nonché l'identità sostanziale delle rispettive situazioni, così da consentire di verificare l'assenza di conflitti e l'utilità comune dell'eventuale accoglimento.
• La deduzione di effetti pregiudizievoli meramente eventuali, quali la possibile perdita di finanziamenti o l'ipotetica impossibilità di realizzare opere pubbliche, non soddisfa l'onere di specificità del ricorso se non sono indicati i progetti concreti, i relativi atti amministrativi e il nesso tra tali iniziative e l'atto impugnato.
• L'art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004 pone un livello minimo e inderogabile di tutela paesaggistica, ma non impedisce agli strumenti di pianificazione ambientale o naturalistica di introdurre tutele ulteriori e più restrittive, purché non derog siano né contrastino puntualmente con il piano paesaggistico.
• La contestazione di una perimetrazione ambientale non può fondarsi soltanto sulla diversa valutazione del ricorrente circa il valore naturalistico delle aree, quando l'amministrazione abbia motivato la scelta richiamando la continuità ecologica, la necessità di evitare confini a ridosso delle aree di maggior pregio e la presenza di ulteriori elementi ambientali o storico-culturali rilevanti.

Come è indicizzato