Sentenza n. 4303/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante, già ufficiale in servizio permanente della Guardia di finanza e titolare del brevetto di pilota militare, aveva contratto cinque ferme biennali volontarie tra il 2001 e il 2011, percependo soltanto il premio relativo al primo biennio. Dopo la cessazione dal servizio per raggiunti limiti di età, avvenuta nel 2016, aveva chiesto il pagamento della differenza tra l’importo complessivo dei premi previsti dalla disciplina sul premio antiesodo e quanto già percepito. L’amministrazione aveva negato il beneficio, ritenendo che la normativa attributiva fosse stata abrogata prima del collocamento a riposo. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo che il diritto al premio sorgesse soltanto al momento della cessazione dal servizio per raggiunti limiti di età e che, pertanto, non fosse maturato prima delle abrogazioni. In appello sono stati dedotti, da un lato, carenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione ed eccesso di potere; dall’altro, violazione dell’art. 2186, comma 1, del d.lgs. n. 66/2010 e dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, sostenendo che il diritto fosse già maturato con lo svolgimento delle ferme e che l’abrogazione non potesse incidere retroattivamente sulla posizione del militare. Il giudice ha inoltre rilevato d’ufficio la necessità di esaminare la legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 261, della legge n. 190/2014, nella parte in cui ha abrogato l’art. 2161, comma 1, del codice dell’ordinamento militare, per possibile violazione dell’art. 3 Cost. e dei principi di ragionevolezza, certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto il primo motivo di appello. Interpretando letteralmente e sistematicamente la disciplina, nonché in funzione della sua finalità incentivante, ha ritenuto che il raggiungimento dei limiti di età per la cessazione dal servizio non costituisca un mero termine di pagamento, ma un elemento costitutivo del diritto al premio antiesodo. Il beneficio mira infatti a compensare la permanenza in servizio dei piloti militari fino al pensionamento, quale prova del raggiungimento dell’obiettivo di evitare il passaggio all’aviazione privata. Poiché, al momento dell’abrogazione dell’art. 2161, comma 1, del codice dell’ordinamento militare, l’appellante era ancora in servizio, il diritto non poteva considerarsi già maturato. Il Collegio ha tuttavia ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 261, della legge n. 190/2014, nella parte in cui ha abrogato tale disposizione. Richiamando le sentenze della Corte costituzionale n. 169/2022 e n. 216/2023 su fattispecie analoghe, ha ravvisato un possibile contrasto con l’art. 3 Cost., poiché l’abrogazione avrebbe inciso retroattivamente su una situazione soggettiva fondata sulla legge e sulla permanenza in servizio, frustrando un affidamento qualificato e contraddicendo la finalità incentivante perseguita dal legislatore. Il giudizio è stato quindi sospeso e gli atti sono stati trasmessi alla Corte costituzionale; la decisione sul secondo motivo di appello e sulle spese è stata riservata all’esito del giudizio costituzionale.

Norme richiamate

• art. 1 l. 28 febbraio 2000, n. 42

  "ammetteva gli ufficiali in servizio permanente delle Forze armate in possesso del brevetto di pilota militare, che avessero ultimato la ferma obbligatoria e maturato almeno sedici anni di servizio, a contrarre una ferma volontaria di durata biennale"

  La disposizione istituiva le ferme volontarie biennali e il relativo premio antiesodo per i piloti militari.

• art. 3 l. 28 febbraio 2000, n. 42

  "agli ufficiali che, pur non avendo superato il quarantacinquesimo anno di età, non avessero potuto contrarre tutti i periodi di ferma volontaria, si disponeva il versamento di un premio"

  La disciplina estendeva alla Guardia di finanza il sistema delle ferme volontarie e del premio differenziale da corrispondere al raggiungimento dei limiti di età.

• art. 11 preleggi

  È stato invocato dall’appellante a sostegno del principio di irretroattività della legge, ma la decisione non definisce il relativo motivo, riservato dopo la rimessione alla Corte costituzionale.

• art. 966 d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  "facoltà di accedere a una ferma volontaria di durata biennale, rinnovabile per non più di quattro volte entro il quarantacinquesimo anno di età"

  Prevede la ferma volontaria biennale per gli ufficiali piloti in possesso dei requisiti stabiliti dal codice dell’ordinamento militare.

• art. 1803 d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  "prevedendo altresì la corresponsione di un premio"

  Individua il premio collegato alle ferme volontarie dei piloti militari e costituisce parametro per il calcolo del premio differenziale.

• art. 2161, comma 1, d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  "è corrisposto in unica soluzione al raggiungimento dei limiti di età per la cessazione dal servizio un premio pari alla differenza tra l’importo complessivo dei premi previsti dall’articolo 1803 e quello dei relativi premi biennali percepiti"

  Per gli ufficiali piloti della Guardia di finanza, il raggiungimento dei limiti di età è requisito costitutivo per il premio differenziale.

• art. 2268, comma 1, n. 975, d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  "ha abrogato – con decorrenza dalla sua entrata in vigore, avvenuta l’8 ottobre 2010 – gli artt. 1, 2 e 4 della legge n. 42 del 2000"

  La disposizione abrogava alcune norme della legge n. 42/2000, senza inizialmente incidere sull’art. 3 relativo alla Guardia di finanza.

• art. 9, comma 1, lett. s), n. 8), d.lgs. 31 dicembre 2012, n. 348

  "ha modificato il citato numero 975) dell’art. 2268 c.m., estendendo l’abrogazione all’intera legge n. 42 del 2000"

  Ha esteso l’abrogazione alla disciplina originaria del premio antiesodo, introducendo contestualmente la disciplina dell’art. 2161 c.m.

• art. 1, comma 261, l. 23 dicembre 2014, n. 190

  "ha abrogato ... i commi 1 e 2 dell’art. 2161 c.m."

  La norma abrogatrice è stata ritenuta rilevante e non manifestamente infondata per possibile contrasto con l’art. 3 Cost., in relazione alla tutela dell’affidamento e alla ragionevolezza.

• art. 3 Cost.

  "principio di ragionevolezza"

  La questione di costituzionalità è stata sollevata perché l’abrogazione avrebbe prodotto effetti retroattivi ingiustificati su una situazione soggettiva fondata sulla legge e sulla permanenza in servizio dei militari.

• art. 36, comma 2, c.p.a.

  "Visto l’art. 36, comma 2, c.p.a."

  Richiamato quale base processuale della decisione non definitiva.

Massime di principio

• Nel sistema del premio antiesodo per i piloti militari, il raggiungimento dei limiti di età per la cessazione dal servizio costituisce elemento costitutivo del diritto al premio e non un semplice termine per il pagamento, poiché solo la permanenza in servizio fino a tale momento dimostra il conseguimento della finalità incentivante della disciplina.
• L’abrogazione di una disciplina premiale può risultare costituzionalmente irragionevole, ai sensi dell’art. 3 Cost., quando incide retroattivamente su una situazione soggettiva fondata sulla legge e su una condotta di permanenza in servizio già posta in essere in vista del beneficio.
• La tutela dell’affidamento può assumere carattere rafforzato quando il legislatore istituisce un incentivo specificamente destinato a una platea circoscritta di destinatari e questi, conformando la propria condotta alla disciplina vigente, restano in servizio fino alla maturazione del presupposto finale del beneficio.
• Quando la decisione della controversia dipende dall’applicazione di una norma abrogatrice la cui compatibilità con l’art. 3 Cost. è rilevante e non manifestamente infondata, il giudice amministrativo deve sospendere il giudizio e rimettere la questione alla Corte costituzionale, riservando la decisione sul merito residuo e sulle spese.

Come è indicizzato