Parere n. 147/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto, con presentazione diretta, ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, da -OMISSIS-, contro Ministero della difesa e nei confronti del Ministero dell'Economia e delle Finanze, avverso decreto n. prot. 0103445 del 17 novembre 2023 concernente diniego equo indennizzo per infermità fibromialgia ad impegno funzionale;
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del diniego di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e di concessione dell'equo indennizzo per fibromialgia ad impegno funzionale e distimia con marcati aspetti somatoformi e spunti ossessivo-fobici
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente ha impugnato il decreto del Ministero della Difesa che ha rigettato la domanda di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e di concessione dell'equo indennizzo, nonché il parere del Comitato di verifica per le cause di servizio, il verbale della Commissione medica ospedaliera e il giudizio di idoneità. Ha dedotto violazione della normativa in materia di causa di servizio, equo indennizzo, procedimento amministrativo e ordinamento militare, nonché difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti, illogicità, irragionevolezza e violazione dei principi di correttezza e buona fede. Ha sostenuto che le patologie sarebbero riconducibili alle attività di istruttore di volo e alle missioni di ricerca e soccorso svolte in condizioni operative difficili, caratterizzate da vibrazioni, stress psico-fisico e rischi particolari. Ha inoltre lamentato l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, chiesto una consulenza tecnica o verificazione e domandato il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, oltre a misure cautelari.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto inammissibile la domanda risarcitoria, poiché il ricorso straordinario ex art. 8 d.P.R. 1199/1971 ha natura impugnatoria ed è esperibile per soli motivi di legittimità, non essendo idoneo a introdurre autonome azioni risarcitorie. Nel merito ha ritenuto infondate le censure contro il diniego di equo indennizzo. Il Comitato di verifica per le cause di servizio è l'organo competente ad accertare in via definitiva il nesso causale o concausale tra infermità e servizio; il suo giudizio vincola l'Amministrazione, salvo richiesta di riesame allo stesso Comitato, ed è sindacabile soltanto per vizi procedurali, travisamento dei fatti, manifesta illogicità o inattendibilità metodologica delle conclusioni, senza sostituzione del giudizio tecnico da parte del giudice. Nel caso concreto il parere del Comitato ha illustrato le ragioni per cui le condizioni di servizio non presentavano disagi, strapazzi o periodi di stress di particolare intensità ed eccezionale gravità idonei a prevalere sui fattori individuali o a svolgere un ruolo causale o concausale efficiente e determinante. Non sono stati ravvisati né travisamento dei fatti né macroscopica illogicità, e il nesso causale non è risultato provato. È stata inoltre esclusa la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, sia perché la disposizione non si applica ai procedimenti previdenziali e assistenziali, sia perché, comunque, il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte infondato e in parte inammissibile.
Osservazioni
Domanda risarcitoria
La domanda di risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale è inammissibile, perché il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è rimedio impugnatorio ammesso per soli motivi di legittimità e non consente l'esercizio di autonome azioni diverse dall'annullamento.
Nesso causale tra infermità e servizio
Il Comitato di verifica ha motivatamente escluso che le condizioni di servizio descritte integrassero disagi, strapazzi o stress di particolare intensità ed eccezionale gravità idonei a costituire causa o concausa efficiente e determinante delle patologie. Il nesso causale non è stato accertato né provato.
Sindacato sul parere del Comitato di verifica
Il giudizio del Comitato costituisce esercizio di discrezionalità tecnica e può essere sindacato soltanto per vizi del procedimento, travisamento dei fatti, manifesta o macroscopica illogicità, inattendibilità metodologica o mancata considerazione di circostanze decisive; non è consentita la sostituzione del giudizio medico-legale dell'organo competente.
Omessa comunicazione del preavviso di rigetto
La censura è infondata perché l'art. 10-bis l. 241/1990 esclude i procedimenti in materia previdenziale e assistenziale, tra i quali rientra quello per il riconoscimento dell'equo indennizzo. In ogni caso, l'omissione non avrebbe comportato l'annullamento, poiché il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
Norme richiamate
art. 8 d.P.R. 1199/1971
Il ricorso straordinario ha natura impugnatoria ed è ammesso contro atti amministrativi definitivi e per soli motivi di legittimità.
Il ricorso straordinario consente l'annullamento dell'atto impugnato, ma non l'esercizio di autonome azioni risarcitorie.
art. 68 d.P.R. 3/1957
Per le infermità riconosciute dipendenti da causa di servizio, è a carico dell'amministrazione la spesa per la corresponsione di un equo indennizzo per la perdita dell'integrità fisica eventualmente subita dall'impiegato.
L'equo indennizzo presuppone il riconoscimento della dipendenza dell'infermità da causa di servizio.
artt. 11 e 12 d.P.R. 461/2001
Attribuiscono al Comitato di verifica per le cause di servizio il compito di accertare l'esistenza del nesso causale o concausale tra infermità e servizio.
art. 14, comma 1, d.P.R. 461/2001
L'Amministrazione si pronuncia sul solo riconoscimento di infermità o lesione dipendente da causa di servizio, su conforme parere del Comitato.
Il parere del Comitato vincola l'Amministrazione; se intende non conformarsi, l'Amministrazione deve richiedere un ulteriore parere al Comitato e conformarsi al successivo esito.
art. 10-bis l. 241/1990
Il preavviso di rigetto non si applica ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale, compresi quelli diretti al riconoscimento dell'equo indennizzo.
art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990
La violazione di disposizioni procedimentali o formali non comporta l'annullamento quando il contenuto dispositivo dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003
Impone, nei casi previsti, l'oscuramento dei dati personali nelle ipotesi di diffusione dei provvedimenti.
art. 9, paragrafi 1 e 4, Regolamento (UE) 2016/679
Rileva ai fini della protezione dei dati relativi alla salute.
art. 2-septies d.lgs. 196/2003
Rileva ai fini della tutela rafforzata dei dati relativi alla salute e dell'oscuramento disposto per la diffusione del parere.
Massime di principio
- Nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica sono deducibili soltanto domande impugnatorie fondate su motivi di legittimità; la domanda autonoma di risarcimento del danno è inammissibile.
- Il Comitato di verifica per le cause di servizio è l'organo competente ad accertare in via definitiva il nesso causale o concausale tra l'infermità del dipendente pubblico e il servizio prestato, mentre la Commissione medica ospedaliera svolge il distinto compito diagnostico e di eventuale ascrivibilità tabellare.
- Il parere del Comitato di verifica vincola l'Amministrazione, che non può sostituirvi una propria autonoma valutazione del merito sanitario; qualora intenda discostarsene, deve chiedere un ulteriore parere allo stesso Comitato e conformarsi al successivo esito.
- Il sindacato amministrativo sul giudizio del Comitato di verifica è esterno e limitato ai vizi del procedimento, al travisamento dei fatti, alla manifesta o macroscopica illogicità, all'inattendibilità metodologica e alla mancata considerazione di circostanze decisive, senza estendersi alla sostituzione delle valutazioni medico-legali.
- L'art. 10-bis l. 241/1990 non si applica ai procedimenti previdenziali e assistenziali, incluso quello per il riconoscimento dell'equo indennizzo; in ogni caso, l'omissione del preavviso non determina l'annullamento se il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
Diniego di equo indennizzo per infermità asseritamente dipendenti dal servizio
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un militare dell'Aeronautica militare contro il Ministero della Difesa, nei confronti del Ministero dell'Economia e delle Finanze, avverso il diniego di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e di concessione dell'equo indennizzo per fibromialgia ad impegno funzionale e distimia con marcati aspetti somatoformi e spunti ossessivo-fobici.
Fatti e domanda
Il ricorrente aveva svolto attività di istruttore di volo e missioni di ricerca e soccorso, anche in condizioni meteorologiche e operative difficili. Assumeva che le vibrazioni degli elicotteri, lo stress psico-fisico e la particolare pericolosità delle missioni avessero determinato o concorso a determinare le patologie successivamente diagnosticate.
Aveva chiesto l'annullamento del decreto ministeriale di diniego, del parere del Comitato di verifica per le cause di servizio, del verbale della Commissione medica ospedaliera e del giudizio di idoneità. Domandava inoltre l'accertamento del diritto all'equo indennizzo, il riconoscimento della causa di servizio, il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali e, in via cautelare, la sospensione degli atti impugnati.
Domanda risarcitoria
La Sezione ha preliminarmente dichiarato inammissibile la domanda di risarcimento. L'art. 8 d.P.R. 1199/1971 configura il ricorso straordinario come rimedio impugnatorio, proponibile contro atti amministrativi definitivi per soli motivi di legittimità. Ne deriva che esso non può essere utilizzato per esercitare autonome azioni risarcitorie.
Quadro normativo e riparto delle competenze tecniche
La disciplina dell'equo indennizzo e della causa di servizio si fonda, tra l'altro, sull'art. 68 d.P.R. 3/1957 e sul d.P.R. 461/2001. I presupposti indicati dal Collegio sono:
- l'esistenza di un rapporto di impiego con una pubblica amministrazione;
- l'accertamento di una patologia;
- la sussistenza di un nesso causale tra la patologia e gli adempimenti svolti nell'esercizio dei doveri d'ufficio.
La Commissione medica ospedaliera accerta la diagnosi delle infermità e l'eventuale ascrivibilità tabellare. Il Comitato di verifica per le cause di servizio, ai sensi degli artt. 11 e 12 d.P.R. 461/2001, svolge invece la valutazione conclusiva sul nesso causale o concausale tra patologia e attività lavorativa.
Il parere del Comitato costituisce la sintesi delle valutazioni precedenti e della più ampia istruttoria relativa non soltanto agli aspetti medico-legali, ma anche alle caratteristiche del servizio. Ai sensi dell'art. 14 d.P.R. 461/2001, l'Amministrazione deve conformarsi al parere; se intende discostarsene, deve richiedere un ulteriore parere al Comitato e conformarsi successivamente a esso.
Limiti del sindacato sul giudizio del Comitato
Il giudizio del Comitato costituisce esercizio di discrezionalità tecnica. Il sindacato del giudice amministrativo è pertanto limitato a una verifica esterna di congruità e sufficienza, volta ad accertare l'esistenza di un collegamento logico tra gli elementi acquisiti e le conclusioni raggiunte.
Sono rilevanti soltanto vizi quali:
- irregolarità del procedimento;
- travisamento dei fatti;
- manifesta o macroscopica illogicità;
- inattendibilità metodologica delle conclusioni;
- mancata considerazione di circostanze decisive.
Non è invece consentito al giudice sostituire il proprio apprezzamento medico-legale a quello dell'organo tecnico competente.
Valutazione del caso concreto
Il Comitato aveva escluso la dipendenza dal servizio della fibromialgia, rilevando che dal rapporto informativo non emergevano servizi prolungati con carichi di stress abnormi, disagi o strapazzi di particolare intensità, né elementi di eccezionale gravità idonei a prevalere sui fattori individuali.
Quanto alla distimia, il Comitato aveva ritenuto che si trattasse di una forma nevrotica non influenzabile dagli eventi esterni e che, comunque, non risultassero periodi di stress psichico abnorme idonei ad assumere un ruolo causale o concausale efficiente e determinante.
Secondo la Sezione, tale motivazione consentiva di comprendere il percorso logico seguito: il Comitato aveva individuato in termini generali i fattori potenzialmente rilevanti e li aveva poi esclusi nel caso concreto sulla base della documentazione disponibile e delle caratteristiche del servizio. Non sono emersi compiti d'istituto esorbitanti o significativamente più gravosi rispetto a quelli ordinariamente spettanti ai militari dell'Aeronautica.
Il riferimento del ricorrente agli encomi e agli elogi ricevuti, nonché alle difficili condizioni operative, non ha dimostrato l'esistenza di un vizio del giudizio tecnico. Neppure le relazioni medico-legali di parte o i richiami a precedenti giurisprudenziali fondati su specifiche condizioni operative hanno consentito di provare, nella fattispecie concreta, il richiesto nesso causale.
Preavviso di rigetto
La censura relativa all'omessa comunicazione dei motivi ostativi è stata respinta. L'ultimo periodo dell'art. 10-bis l. 241/1990 esclude l'applicazione del preavviso di rigetto ai procedimenti previdenziali e assistenziali, tra i quali rientra quello diretto al riconoscimento dell'equo indennizzo.
La Sezione ha aggiunto che, anche a voler considerare l'omissione sotto il profilo procedimentale, l'atto non sarebbe comunque annullabile: il diniego discendeva dal parere vincolante del Comitato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Trova quindi applicazione l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
Conclusione
Il ricorso è stato dichiarato in parte infondato e in parte inammissibile: infondato quanto alle censure rivolte al diniego di causa di servizio ed equo indennizzo, inammissibile quanto alla domanda risarcitoria. La Segreteria è stata incaricata di oscurare le generalità e ogni dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle persone citate, ai sensi della disciplina nazionale ed europea in materia di protezione dei dati personali.
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