Sentenza n. 3771/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La Regione Liguria ha impugnato la sentenza del TAR deducendo la violazione e falsa applicazione degli artt. 2, comma 7, e 34, comma 3, della l. n. 394/1991, degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. n. 241/1990, nonché travisamento dei fatti. Secondo l’appellante, l’intesa con la Regione avrebbe dovuto precedere anche la perimetrazione provvisoria del parco, in ragione del principio di leale collaborazione e della riforma del Titolo V della Costituzione. La Regione ha inoltre sostenuto che il Parco nazionale avrebbe dovuto essere realizzato muovendo dal preesistente Parco regionale, che la contrarietà degli enti locali alla precedente perimetrazione giustificava la riduzione dell’area protetta e che le proprie relazioni tecniche costituivano elementi conoscitivi e tecnico-scientifici idonei a superare quelli elaborati dall’ISPRA. Ha contestato, infine, la necessità di una specifica motivazione tecnico-scientifica e la violazione della disciplina sull’autotutela, prospettando in subordine l’incostituzionalità dell’art. 34, comma 3, della l. n. 394/1991. Le associazioni ambientaliste hanno riproposto i motivi assorbiti in primo grado, deducendo, tra l’altro, difetto assoluto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà estrinseca, sviamento, violazione del principio del contrarius actus e mancato coinvolgimento degli enti locali interessati. Hanno evidenziato che il decreto ministeriale aveva ridotto la perimetrazione provvisoria da 5.363 a 1.056 ettari, sostituendo il precedente decreto fondato sulla proposta tecnico-scientifica dell’ISPRA, senza acquisire o confutare adeguati elementi scientifici di segno contrario.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’istanza di rinvio, rilevando che l’intesa raggiunta nel dicembre 2025 sulla perimetrazione definitiva era ancora un atto endoprocedimentale, destinato a essere recepito nel d.P.R. previsto dall’art. 8, comma 1, della l. n. 394/1991, e che non vi era pregiudizialità rispetto ad altro giudizio. Nel merito ha confermato la sentenza del TAR. Ha affermato che l’art. 34, comma 3, della l. n. 394/1991 distingue nettamente la perimetrazione provvisoria da quella definitiva: la prima deve essere effettuata dal Ministro sulla base degli elementi conoscitivi e tecnico-scientifici disponibili e ha funzione cautelare, diretta a cristallizzare lo stato dei luoghi e a impedire trasformazioni irreversibili nelle more dell’intesa e della definizione del parco; la seconda implica invece la concertazione con la Regione e valutazioni amministrative relative alla definitiva individuazione dei confini. Pertanto, nella fase provvisoria non è necessario il previo raggiungimento dell’intesa regionale, né è possibile sostituire le valutazioni tecnico-scientifiche con considerazioni esclusivamente politico-discrezionali. Il Collegio ha ritenuto che le relazioni regionali, riferite alla perimetrazione definitiva, non avessero confutato adeguatamente lo studio ISPRA posto a fondamento del precedente decreto. Ha inoltre escluso che la presenza di aree antropizzate rendesse illegittima la perimetrazione più ampia, poiché la legge comprende anche ecosistemi parzialmente alterati da interventi antropici. È stata respinta anche la tesi della necessaria coincidenza tra Parco nazionale e preesistente Parco regionale, trattandosi di istituti distinti quanto a presupposti e finalità. Il Consiglio di Stato ha condiviso quindi il rilievo del TAR circa l’illegittima sostituzione del precedente decreto in assenza di adeguati elementi tecnico-scientifici, di una motivazione idonea e dei presupposti propri dell’autotutela. Ha dichiarato manifestamente infondate le questioni di costituzionalità, ribadendo la competenza legislativa esclusiva statale in materia di ambiente ed ecosistema e la compatibilità con la leale collaborazione della previsione dell’intesa regionale nella fase della perimetrazione definitiva. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la natura sensibile degli interessi coinvolti.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, l. n. 394/1991

  Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro dell'ambiente provvede alla delimitazione provvisoria dei parchi nazionali [...] sulla base degli elementi conoscitivi e tecnico-scientifici disponibili [...] e, sentiti le regioni e gli enti locali interessati, adotta le misure di salvaguardia necessarie per garantire la conservazione dello stato dei luoghi.

  La perimetrazione provvisoria è fondata su elementi conoscitivi e tecnico-scientifici e svolge una funzione cautelare; il coinvolgimento di Regioni ed enti locali riguarda l’adozione delle misure di salvaguardia, non richiede una previa intesa sulla delimitazione.

• art. 2, comma 1, l. n. 394/1991

  I parchi nazionali sono costituiti da aree [...] che contengono uno o più ecosistemi intatti o anche parzialmente alterati da interventi antropici [...] tali da richiedere l'intervento dello Stato ai fini della loro conservazione per le generazioni presenti e future.

  La tutela dei parchi nazionali può riguardare anche ecosistemi parzialmente alterati da interventi antropici; la presenza di aree antropizzate non esclude quindi, di per sé, la loro inclusione nella perimetrazione.

• art. 2, comma 7, l. n. 394/1991

  L’intesa con la Regione opera nella fase di definizione della perimetrazione definitiva del parco e non costituisce presupposto necessario della delimitazione provvisoria.

• art. 8, comma 1, l. n. 394/1991

  La perimetrazione definitiva concordata deve essere recepita nel decreto del Presidente della Repubblica previsto per l’istituzione del parco.

• artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990

  La sostituzione d’ufficio di un precedente provvedimento di perimetrazione provvisoria richiede il rispetto dei presupposti e degli obblighi motivazionali propri della revoca o dell’annullamento d’ufficio; non può fondarsi sul solo mutamento dell’indirizzo politico o su un’intesa relativa a una fase diversa del procedimento.

• art. 105 c.p.a.

  Il Consiglio di Stato ha escluso la pregiudizialità di un giudizio relativo a una diversa parte della precedente perimetrazione, anche considerando il principio di ragionevole durata del processo.

• art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

  La tutela dell’ambiente e dell’ecosistema rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato; l’istituzione dei parchi nazionali costituisce esercizio di tale competenza.

• art. 9 Cost.

  La protezione dell’ambiente e degli ecosistemi costituisce il fondamento costituzionale della disciplina delle aree protette, senza determinare il trasferimento della competenza legislativa esclusiva statale alle Regioni.

Massime di principio

• La delimitazione provvisoria di un parco nazionale, prevista dall’art. 34, comma 3, della l. n. 394/1991, ha natura cautelare ed è finalizzata a cristallizzare lo stato dei luoghi nelle more della definizione dell’assetto definitivo; essa deve essere fondata principalmente su elementi conoscitivi e tecnico-scientifici obiettivi.
• L’intesa con la Regione prevista dall’art. 2, comma 7, della l. n. 394/1991 è richiesta per la definitiva individuazione del perimetro del parco, non per la delimitazione provvisoria prevista dall’art. 34, comma 3, della medesima legge.
• Nella fase di perimetrazione provvisoria l’amministrazione non può sostituire le valutazioni tecnico-scientifiche relative ai valori naturalistici dell’area con valutazioni esclusivamente politico-discrezionali concernenti l’opportunità o il consenso degli enti territoriali.
• La sostituzione o l’annullamento d’ufficio di una precedente perimetrazione provvisoria richiede l’individuazione e la motivazione dei presupposti propri dell’autotutela e non può essere giustificata da un’intesa riferita alla diversa fase della perimetrazione definitiva, né dal mero dissenso degli enti territoriali.
• La nozione di parco nazionale consente di includere anche ecosistemi parzialmente alterati da interventi antropici; la presenza di aree antropizzate non esclude quindi automaticamente la loro inclusione nella perimetrazione, soprattutto quando essa sia funzionale alla creazione di una rete ecologica e alla prevenzione dell’effetto isola.
• L’istituzione dei parchi nazionali rientra nella competenza legislativa esclusiva statale in materia di ambiente ed ecosistema; la partecipazione regionale e locale può essere prevista nelle fasi successive di definizione del perimetro e delle misure di salvaguardia senza che sia necessaria un’intesa nella fase decisionale iniziale della delimitazione provvisoria.

Come è indicizzato