Sentenza n. 40/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza sindacale n. 43/2020 e l'ordinanza n. 64/2020, sostenendo di essere estranei agli abusi edilizi, alle carenze igienico-sanitarie e al sovraffollamento, in quanto proprietari non residenti e privi della disponibilità materiale degli immobili concessi in locazione. Hanno dedotto, tra l'altro, l'omessa comunicazione dei procedimenti di iscrizione anagrafica e trasferimento della residenza degli occupanti, la violazione della partecipazione procedimentale, il difetto di legittimazione passiva, il travisamento dei fatti, la contraddittorietà della motivazione e la violazione degli artt. 27, 33, 34, 23-ter e 32 del d.P.R. 380/2001. È stata contestata la qualificazione delle trasformazioni come interventi edilizi soggetti a permesso di costruire, sostenendo che si trattasse essenzialmente della collocazione di mobilia e suppellettili e dell'utilizzo dei locali come camere da letto. In subordine, è stata invocata l'applicazione dell'art. 34 del d.P.R. 380/2001, relativo alla parziale difformità, anziché dell'art. 33. È stata inoltre dedotta l'illegittimità dell'ordinanza di ripristino perché adottata mentre era pendente una domanda di permesso di costruire per la ristrutturazione e l'ampliamento dell'edificio, nonché la nullità o invalidità degli atti per difetto di sottoscrizione autografa e di attestazione di conformità del documento analogico all'originale informatico.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso solo in parte. Ha annullato l'ordinanza sindacale n. 43/2020 nella parte in cui imponeva ai proprietari di eseguire la pulizia straordinaria, la sanificazione e la disinfezione dell'immobile e di ridurre il numero degli abitanti ai parametri del D.M. 5 luglio 1975, ritenendo tali obblighi non esigibili nei confronti del proprietario che abbia regolarmente locato l'immobile e non disponga materialmente dei locali. Non è infatti configurabile un obbligo del proprietario di impedire al conduttore la sublocazione non autorizzata, vigilare sulle pulizie ordinarie o sgomberare gli occupanti e tutelare i minori, attività eventualmente spettanti al Comune con l'ausilio della forza pubblica e dei servizi sociali. Il giudice ha invece ritenuto legittimo rivolgere ai proprietari l'ordine di ripristino delle destinazioni d'uso, trattandosi di obbligo urbanistico-edilizio. In materia edilizia, l'ordine ripristinatorio deve essere notificato anche al proprietario incolpevole, pur se la sua posizione differisce da quella dell'autore dell'abuso nella fase dell'accertamento dell'inottemperanza e delle conseguenze, non potendo essere disposte acquisizione o sanzioni pecuniarie nei confronti del proprietario che dimostri di non aver concorso all'abuso e di non aver potuto eseguire l'ordine. È stato escluso che il Comune dovesse coinvolgere i proprietari nei procedimenti di iscrizione anagrafica degli occupanti o che fosse ravvisabile una colpa dell'amministrazione. L'ordine rivolto indistintamente ai comproprietari deve intendersi riferito, anche implicitamente, agli obblighi rientranti nei limiti della rispettiva competenza e possibilità, sicché ciascuno risponde delle sole porzioni di propria proprietà. La rimozione spontanea dell'abuso nelle more rende l'ordinanza inefficace in parte qua, non nulla né annullabile, senza imporre all'amministrazione una verifica fino al momento dell'adozione dell'atto. È stata respinta la censura sul difetto di sottoscrizione, perché l'atto era riconducibile senza dubbi all'organo emanante ed era stato successivamente confermato mediante una nota sottoscritta cui l'ordinanza era allegata. È stata respinta anche la censura relativa alla pendenza della domanda di permesso di costruire: non si trattava di una domanda di sanatoria o condono, ma di un progetto di ristrutturazione con ampliamento, sicché non vi era ragione di sospendere l'adozione dell'ordine ripristinatorio; gli effetti concreti della nuova progettazione rilevano eventualmente nella fase di ottemperanza. Nel merito, il TAR ha ritenuto sussistenti opere edilizie rilevanti, tra cui frazionamenti, trasformazioni di locali in cucina comune e sala mensa, eliminazione di scale e chiusura parziale di terrazzini. Ha invece escluso rilievo edilizio per il mero uso dei locali come camere da letto e per la presenza di elettrodomestici e suppellettili, salvo precisare che la condivisione stabile di una cucina o mensa tra più appartamenti incide sui requisiti igienico-edilizi, poiché ciascuna unità deve avere una cucina con finestra apribile e un soggiorno. È stata ritenuta priva di concreto pregiudizio la distinzione tra artt. 33 e 34 del d.P.R. 380/2001, poiché entrambe le discipline prevedono prioritariamente il ripristino e l'ordine impugnato riguardava solo le parti non conformi. È stato infine chiarito che il recupero abitativo dei sottotetti ai sensi della legge regionale Marche n. 17/2015 richiede comunque il permesso di costruire o la SCIA nei casi previsti e non è realizzabile in edilizia libera. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La censura relativa alla mancata partecipazione ai procedimenti di iscrizione anagrafica è stata respinta, poiché tali procedimenti riguardano il richiedente dell'iscrizione e non imponevano il coinvolgimento dei proprietari.

• art. 29 d.P.R. 380/2001

  La responsabilità del proprietario per l'abuso edilizio non coincide automaticamente con la mera titolarità del bene; la posizione del proprietario incolpevole rileva soprattutto nella fase dell'inottemperanza e delle conseguenze sanzionatorie.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordine di demolizione o ripristino deve essere notificato sia all'autore dell'abuso, se individuato, sia al proprietario, anche se incolpevole; nei confronti di quest'ultimo non possono però essere disposte acquisizione o sanzioni se dimostra di non aver concorso all'abuso e di non aver potuto eseguire l'ordine.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Gli interventi e le opere di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 10, comma 1, eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità da esso, sono rimossi ovvero demoliti e gli edifici sono resi conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistico-edilizi entro il congruo termine stabilito dal dirigente o dal responsabile del competente ufficio comunale con propria ordinanza, decorso il quale l’ordinanza stessa è eseguita a cura del comune e a spese dei responsabili dell’abuso.

  La disciplina si applica agli interventi di ristrutturazione in assenza o totale difformità; nel caso concreto il richiamo all'art. 33 non ha prodotto un concreto pregiudizio, perché l'ordine imponeva il ripristino delle sole parti non conformi e la sanzione principale prevista è sostanzialmente analoga a quella dell'art. 34.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Gli interventi e le opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire sono rimossi o demoliti a cura e spese dei responsabili dell’abuso entro il termine congruo fissato dalla relativa ordinanza del dirigente o del responsabile dell’ufficio.

  Anche se gli abusi potevano essere qualificati come parziale difformità, l'eventuale erroneo richiamo all'art. 33 non ha inciso concretamente sulla posizione dei ricorrenti, poiché il Comune aveva comunque disposto il ripristino delle sole parti non conformi.

• art. 21-septies l. 241/1990

  L'assenza di sottoscrizione non determina la nullità quando non vi siano dubbi sulla riconducibilità dell'atto all'organo amministrativo emanante.

• art. 23 d.lgs. 82/2005

  La censura relativa alla mancanza della firma autografa e dell'attestazione di conformità è stata respinta in ragione della sicura riconducibilità dell'atto all'amministrazione e della successiva conferma mediante atto sottoscritto.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  La disciplina del mutamento di destinazione d'uso è stata richiamata nell'ambito della qualificazione urbanistico-edilizia delle trasformazioni contestate.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Le opere di ristrutturazione edilizia rilevanti sono soggette al titolo edilizio previsto dalla legge; nel caso concreto alcune trasformazioni materiali sono state ritenute opere edilizie.

• art. 13, comma 5, l.r. Marche n. 17/2015

  Gli interventi sono effettuati previa acquisizione del permesso di costruire nei casi previsti ovvero previa presentazione della SCIA negli altri casi e comportano la corresponsione del contributo di costruzione, se dovuto.

  Il recupero abitativo dei sottotetti non è realizzabile in edilizia libera, anche quando siano rispettati i parametri sostanziali previsti dalla legge regionale.

• D.M. 5 luglio 1975

  I parametri igienico-sanitari e abitativi rilevano sia per il limite massimo degli occupanti sia per la necessaria dotazione delle unità immobiliari, tra cui cucina con finestra apribile e soggiorno.

Massime di principio

• Il proprietario che abbia regolarmente locato un immobile e non ne abbia la disponibilità materiale non può essere obbligato, mediante ordinanza contingibile e urgente, a impedire la sublocazione non autorizzata, a vigilare sulle ordinarie pulizie del bene, a sgomberare gli occupanti o a tutelare i minori presenti; tali attività spettano, se necessario, all'amministrazione con l'ausilio della forza pubblica e dei servizi sociali.
• L'ordine di ripristino edilizio può essere notificato anche al proprietario incolpevole, ma l'acquisizione dell'opera e dell'area o l'applicazione di sanzioni pecuniarie per l'inottemperanza non possono essere disposte nei suoi confronti se egli dimostra di non aver concorso alla realizzazione dell'abuso e di non aver potuto eseguire l'ordine.
• Un ordine di facere rivolto a più comproprietari deve essere interpretato, anche se non lo esplicita, nei limiti della rispettiva competenza e possibilità; ciascun comproprietario risponde quindi degli obblighi riferibili alle porzioni di cui è titolare.
• La rimozione spontanea dell'abuso dopo il sopralluogo e prima dell'adozione dell'ordinanza rende quest'ultima inefficace in parte qua, ma non determina di per sé la nullità o l'annullabilità dell'atto, poiché non è esigibile dall'amministrazione una verifica dell'abuso fino al giorno dell'adozione.
• La pendenza di una domanda di ristrutturazione o ampliamento non impedisce l'adozione dell'ordine ripristinatorio; il principio di economia che può ostacolare la demolizione riguarda la domanda di sanatoria o condono, mentre gli effetti della nuova progettazione possono rilevare nella fase di ottemperanza.
• Il recupero abitativo dei sottotetti previsto dalla legislazione regionale richiede comunque il permesso di costruire o la SCIA nei casi stabiliti e non può essere realizzato in regime di edilizia libera.

Come è indicizzato