Sentenza n. 6443/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato quindici richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici (RVC) relative a interventi di isolamento di pareti e coperture, accolte dal GSE tra giugno e dicembre 2016 nell’ambito del meccanismo dei titoli di efficienza energetica. Nel febbraio 2018 il GSE aveva avviato un procedimento qualificato come annullamento d’ufficio, sospendendo le future emissioni trimestrali dei titoli e chiedendo ulteriore documentazione. Nell’aprile 2018 aveva annullato le approvazioni delle RVC, ritenendo incomplete o insufficienti le autodichiarazioni, le visure catastali, le fatture e la documentazione tecnica, nonché non verificata la conformità degli interventi alla scheda tecnica applicabile. Successivamente aveva chiesto la restituzione di 1.045 TEE, per euro 257.716,36, e nel dicembre 2022 aveva respinto l’istanza di riesame presentata ai sensi dell’art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020. Il TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo contro la sospensione e respinto i motivi aggiunti, qualificando l’intervento del GSE come esercizio del potere di verifica e controllo ex art. 42 d.lgs. n. 28/2011. In appello la società ha contestato, tra l’altro, la declaratoria di improcedibilità, la qualificazione del potere esercitato, il mancato rispetto del termine di diciotto mesi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, il difetto di motivazione sull’interesse pubblico e sull’affidamento, l’illegittimità derivata della richiesta restitutoria e del rigetto dell’istanza di riesame, nonché la regolazione delle spese. Il GSE ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per violazione dell’art. 101 c.p.a. e ne ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello, ritenendo che l’atto individuasse specificamente i capi della sentenza e ne criticasse il percorso argomentativo; la riproposizione delle censure non costituiva mera reiterazione, essendo conforme all’art. 101, comma 2, c.p.a. Ha accolto la censura relativa alla declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo, poiché la società aveva dichiarato tempestivamente, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., di conservare interesse all’accertamento dell’illegittimità della sospensione ai fini risarcitori. Tuttavia, esaminata la misura, ha ritenuto legittima la sospensione temporanea delle future emissioni dei TEE: le criticità emerse in istruttorie relative alla medesima tipologia di interventi costituivano gravi ragioni ai sensi dell’art. 21-quater l. n. 241/1990; la misura era limitata, reversibile e funzionale a evitare ulteriori erogazioni indebite, con durata parametrata alla conclusione del procedimento di verifica. Ha invece ritenuto illegittimo l’annullamento del 5 aprile 2018. Il GSE aveva esercitato il potere di autotutela ex art. 21-nonies l. n. 241/1990, e non il diverso potere di verifica e controllo ex art. 42 d.lgs. n. 28/2011, come risultava dalla denominazione dell’atto, dalla comunicazione di avvio, dalla struttura del procedimento, dalla coincidenza tra gli atti favorevoli e quelli rimossi e dall’assenza di contestazioni di falsità, mendacio, inadempimenti successivi o perdita sopravvenuta dei requisiti. Il giudice non poteva riqualificare l’atto in modo da sottrarlo al regime giuridico proprio del potere effettivamente esercitato. Per quattordici RVC, accolte tra giugno e luglio 2016, il termine massimo di diciotto mesi era già scaduto prima dell’avvio del procedimento e, a maggior ragione, prima dell’annullamento; non ricorrevano le eccezioni relative a false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci. Anche per la quindicesima RVC, accolta nel dicembre 2016 e quindi tempestivamente annullata, l’atto era illegittimo per difetto di motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale e sull’effettivo bilanciamento con l’affidamento della società, essendo stato richiamato soltanto il generico interesse al corretto impiego delle risorse pubbliche. La motivazione non considerava che le RVC erano state positivamente esaminate e che i titoli erano stati erogati per quasi due anni; inoltre, l’eventuale difformità nell’indicazione delle imprese esecutrici non era stata contestata come falsa o mendace e i beneficiari finali risultavano dalle fatture. I vizi riguardavano la struttura complessiva dell’atto e non potevano essere superati mediante la natura plurimotivata del provvedimento. Sono state quindi annullate tutte le richieste di restituzione e i relativi atti esecutivi, per illegittimità derivata dall’annullamento del provvedimento presupposto. Sono stati inoltre annullati, per illegittimità derivata, il rigetto dell’istanza di riesame e la nota presupposta. Le ulteriori censure sono state assorbite. La sentenza del TAR è stata riformata; il ricorso introduttivo è stato respinto limitatamente alla sospensione delle future emissioni, mentre i motivi aggiunti sono stati accolti. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 101, commi 1 e 2, c.p.a.

  L’appello è ammissibile quando individua puntualmente i capi della sentenza impugnata e ne sottopone a specifica critica il percorso argomentativo; la riproposizione delle censure non esaminate è consentita nei limiti previsti dal comma 2.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Quando la parte dichiara tempestivamente e inequivocabilmente di avere interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori, il giudice deve esaminare le censure anche se l’annullamento dell’atto non è più utile.

• art. 73 c.p.a.

  La dichiarazione di interesse all’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori deve essere resa nelle forme e nei termini processuali previsti per le memorie.

• art. 21-quater l. 241/1990

  La sospensione dell’efficacia o dell’esecuzione può essere disposta in presenza di gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario; è legittima una sospensione interinale, reversibile e limitata alle future erogazioni, parametrata alla conclusione del procedimento di verifica.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio di provvedimenti attributivi di vantaggi economici deve essere esercitato entro diciotto mesi dalla loro adozione, salvo le ipotesi di false rappresentazioni o dichiarazioni sostitutive false o mendaci; richiede inoltre una motivazione concreta sull’interesse pubblico attuale e sul bilanciamento con l’affidamento del destinatario.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Il potere di verifica e controllo sugli incentivi è distinto dall’autotutela; non può essere utilizzato per riqualificare retroattivamente un provvedimento che l’amministrazione ha strutturato ed esercitato come annullamento d’ufficio.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La disciplina sopravvenuta del termine riferito al potere di verifica e controllo non modifica il diverso regime applicabile quando l’amministrazione abbia direttamente esercitato il potere di annullamento d’ufficio.

• art. 11, comma 3, d.m. 31 gennaio 2014

  La disposizione sulla conservazione dei benefici legittimamente riconosciuti all’esito dei controlli non impedisce l’adozione di una sospensione interinale delle future emissioni durante il procedimento.

• art. 14 delle Linee guida AEEG EEN 9/11

  Il controllo a campione non può essere trasformato in un controllo massivo e generalizzato sull’intero complesso delle pratiche di un operatore.

Massime di principio

• Quando l’atto impugnato non è più utilmente annullabile, il giudice deve comunque accertarne l’illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. se la parte ha dichiarato tempestivamente e inequivocabilmente di conservare interesse a fini risarcitori; non è necessario che abbia già proposto la domanda risarcitoria o ne abbia specificato tutti i presupposti.
• La sospensione temporanea delle future erogazioni di incentivi pubblici è legittima, ai sensi dell’art. 21-quater l. 241/1990, quando sia giustificata da concrete criticità istruttorie, sia limitata alle erogazioni non ancora maturate, sia reversibile e abbia durata collegata alla conclusione del procedimento di verifica.
• La qualificazione dell’intervento amministrativo dipende dal potere effettivamente esercitato, desumibile dalla terminologia utilizzata, dalla struttura del procedimento, dal contenuto e dalle finalità dell’atto. Quando l’amministrazione abbia esercitato il potere di annullamento d’ufficio, non è consentito riqualificarlo giudizialmente come esercizio del diverso potere di verifica e controllo al solo fine di applicare un regime più favorevole alla sua conservazione.
• L’amministrazione che esercita l’autotutela su provvedimenti attributivi di incentivi economici deve rispettare il termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, salvo che il provvedimento sia stato conseguito mediante false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni sostitutive false o mendaci. La mera incompletezza della documentazione prodotta in sede di controllo non equivale, di per sé, a falsa rappresentazione.
• Il generico richiamo al corretto impiego di risorse pubbliche integra un interesse astratto al ripristino della legalità e non soddisfa l’obbligo di motivare l’interesse pubblico concreto e attuale né il bilanciamento con l’affidamento maturato dal destinatario di un beneficio già riconosciuto ed erogato.
• I vizi relativi alla consumazione del potere per decorso del termine e al difetto di motivazione sui presupposti dell’autotutela incidono sulla struttura complessiva del provvedimento e non possono essere neutralizzati invocando la natura plurimotivata dell’atto.

Come è indicizzato