Ordinanza n. 295/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La società proprietaria dell'Hotel Villa Pioppi ha impugnato l'ordinanza comunale che le ingiungeva la rimozione di due parcheggi a raso in ghiaietto realizzati su aree verdi pertinenziali, una delle quali in parte appartenente al Comune e ceduta come standard, e l'altra interamente di proprietà privata. La struttura è inserita in un'area sottoposta a vincolo paesistico. La ricorrente deduceva: (i) che le opere di pavimentazione e finitura degli spazi esterni rientrassero nell'edilizia libera ai sensi dell'art. 6, comma 1, lett. e-ter, d.P.R. 380/2001 e che i parcheggi fossero compatibili con l'art. 40 delle NTA; (ii) che le opere minori fossero comunque consentite dal regolamento edilizio; (iii) il travisamento dei fatti per la mancata indicazione dell'esatta superficie dei parcheggi. L'ordinanza impugnata risultava fondata esclusivamente sulla mancanza dell'autorizzazione paesaggistica semplificata e sull'occupazione di suolo pubblico, senza contestare autonomamente, sotto il profilo urbanistico, la qualificazione delle opere come edilizia libera. La società aveva inoltre presentato un piano attuativo per l'ampliamento alberghiero, approvato ma non ancora seguito dalla stipula della convenzione urbanistica; il piano prevedeva, per una delle aree, un parcheggio interrato.

La decisione

Il TAR ha accolto interinalmente la domanda cautelare, sospendendo l'ordine di rimessione in pristino e imponendo al Comune il riesame della posizione della ricorrente in contraddittorio con essa. Il Collegio ha ritenuto che, quanto alla porzione insistente su proprietà comunale, la società non avesse alcuna aspettativa a consolidare unilateralmente l'occupazione: la stabilizzazione poteva derivare soltanto da un accordo con il Comune. Quanto alle aree private classificate a verde privato, il passaggio a parcheggio non appariva assolutamente precluso, poiché le due destinazioni potevano, a determinate condizioni, coesistere ed essere compatibili; non era necessaria un'espressa norma permissiva, purché dalla disciplina urbanistica complessiva non emergesse un divieto o una specifica incompatibilità. L'art. 40 delle NTA non è stato ritenuto ostativo e la previsione del parcheggio interrato non è stata interpretata come imposizione inderogabile, ma come facoltà, salva la necessità di negoziare la modifica del piano attuativo. Tuttavia, in area vincolata, la trasformazione richiedeva l'autorizzazione paesaggistica semplificata prevista per gli interventi sistematici di configurazione delle aree pertinenziali. Poiché i lavori erano stati eseguiti senza titolo paesaggistico, la loro eventuale stabilizzazione presupponeva il rilascio della sanatoria paesaggistica, anche eventualmente parziale o con prescrizioni; in caso di diniego, l'ordine di ripristino avrebbe dovuto essere eseguito. Il riesame comunale dovrà quindi considerare la posizione dominicale delle aree, la compatibilità urbanistica e paesaggistica, la possibile sanatoria e il necessario raccordo negoziale con il piano attuativo e la convenzione urbanistica. La trattazione cautelare è stata rinviata alla camera di consiglio del 16 dicembre 2026.

Norme richiamate

• art. 55 c.p.a.

  Disciplina la tutela cautelare nel processo amministrativo; il TAR ha adottato una misura sospensiva e propulsiva, disponendo il riesame amministrativo.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  Costituisce, insieme all'art. 181, la base normativa dell'ordine di rimessione in pristino per l'abuso paesaggistico; la stabilizzazione delle opere abusive richiede il previo esito favorevole della sanatoria paesaggistica.

• art. 181 d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale fondamento dell'ordine di ripristino conseguente all'esecuzione di lavori in area vincolata senza la necessaria autorizzazione paesaggistica.

• punto B.18 dell'Allegato B al d.P.R. 31/2017

  interventi sistematici di configurazione delle aree di pertinenza di edifici esistenti, diversi da quelli di cui alla voce B.14, quali: nuove pavimentazioni, accessi pedonali e carrabili, modellazioni del suolo incidenti sulla morfologia del terreno, realizzazione di rampe, opere fisse di arredo, modifiche degli assetti vegetazionali

  Le dimensioni delle superfici trasformate e il collegamento funzionale con l'attività ricettiva qualificano l'intervento come sistematico sulle aree pertinenziali, soggetto ad autorizzazione paesaggistica semplificata.

• art. 6, comma 1, lett. e-ter, d.P.R. 380/2001

  La qualificazione edilizia libera delle opere non esclude, in presenza di vincolo paesaggistico, la necessità dell'autorizzazione paesaggistica richiesta dalla disciplina di tutela.

• art. 51 l.r. Lombardia 12/2005

  Esprime il principio di liberalizzazione delle destinazioni d'uso: il passaggio da verde privato a parcheggio può ammettersi se la disciplina urbanistica complessivamente considerata non prevede un divieto o una specifica incompatibilità.

• art. 40 delle NTA

  Non è stato ritenuto, in sede cautelare, ostativo alla realizzazione di parcheggi al servizio di strutture alberghiere; la previsione non impone necessariamente la collocazione dei parcheggi esclusivamente in interrato.

• art. 23, comma 2, del regolamento edilizio

  È stato invocato dalla ricorrente a sostegno della qualificazione delle opere come interventi minori, ma l'ordinanza non lo ha applicato come autonoma ragione decisoria.

Massime di principio

• In presenza di un vincolo paesaggistico, la qualificazione di un'opera come edilizia libera sotto il profilo edilizio non esclude la necessità del previo titolo paesaggistico previsto dalla disciplina di tutela.
• La trasformazione di aree pertinenziali private da verde a parcheggio può essere compatibile con il principio di liberalizzazione delle destinazioni d'uso quando la disciplina urbanistica complessiva non contiene un divieto diretto né una specifica ragione di incompatibilità; non è indispensabile un'espressa norma autorizzativa.
• Quando lavori eseguiti in area vincolata senza autorizzazione paesaggistica siano riconducibili, per dimensioni e funzione, a un intervento sistematico di configurazione delle pertinenze, è necessaria l'autorizzazione paesaggistica semplificata; l'eventuale stabilizzazione dell'opera abusiva presuppone la sanatoria paesaggistica, anche parziale o con prescrizioni.
• La realizzazione unilaterale di un parcheggio su area di proprietà pubblica non attribuisce al privato alcuna aspettativa alla conservazione dell'occupazione; per evitare il ripristino occorre un accordo con l'amministrazione proprietaria.
• Quando un piano attuativo approvato preveda un parcheggio interrato e il privato realizzi invece o anche un parcheggio in superficie, la modifica dell'assetto pianificato richiede il raccordo negoziale tra le parti e non può essere consolidata unilateralmente.
• In sede cautelare il giudice amministrativo può sospendere l'esecuzione dell'ordine impugnato e contestualmente imporre all'amministrazione un riesame in contraddittorio, indicando i criteri sostanziali cui il riesame deve attenersi.

Come è indicizzato