Sentenza n. 1416/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale di autoannullamento della precedente disciplina di riconoscimento di un’indennità di funzione e di uno specifico ristoro per la mancata attività sanitaria durante l’emergenza Covid, chiedendone l’annullamento e il risarcimento dei danni, nonché, in subordine, l’indennizzo da revoca. Ha dedotto: violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per superamento del termine ragionevole e difetto di motivazione sulla ponderazione tra interesse pubblico e affidamento privato; insussistenza dei presupposti per l’annullamento d’ufficio, poiché il riesame sarebbe stato fondato su ragioni di opportunità e non su vizi originari; violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, nonché difetto di motivazione e sviamento; illegittimità delle ragioni relative alla mancanza di copertura finanziaria e alla violazione dell’equilibrio finanziario del Fondo sanitario regionale; violazione delle garanzie partecipative e degli obblighi di istruttoria e motivazione; illegittima limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, con esclusione dell’attività extra-regionale. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse pretese patrimoniali connesse a contributi e ristori previsti dalla legge.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito i motivi di illegittimità dell’annullamento d’ufficio, le contestazioni sulla limitazione dei ristori né le domande risarcitoria e indennitaria. Il Collegio ha qualificato la controversia come relativa alla spettanza di contributi a fondo perduto e ristori previsti dalla normativa emergenziale in favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l’attività ordinaria. Ha ritenuto decisivo che la disciplina statale e regionale individuasse direttamente i presupposti, i criteri oggettivi e il limite massimo dell’erogazione, mentre alla Regione spettavano soltanto verifiche e attività di vigilanza, senza discrezionalità sull’an, sul quid e sul quomodo del beneficio. La precedente delibera regionale aveva infatti previsto criteri oggettivi di quantificazione fondati sulla riduzione del fatturato e sul costo del lavoro. Ne deriva la consistenza di diritto soggettivo della pretesa patrimoniale e la giurisdizione del giudice ordinario, anche con riferimento alla controversia sull’annullamento della delibera che incide sulla spettanza o sulla restituzione delle somme. Il giudizio potrà essere riassunto davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha adottato la delibera impugnata qualificandola come annullamento d’ufficio; il TAR non ha esaminato la sussistenza dei relativi presupposti per difetto di giurisdizione.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Costituisce la base normativa dell’indennità di funzione riconosciuta alle strutture sanitarie private accreditate.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito con l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato...

  Prevede direttamente la possibilità di riconoscere alle strutture private accreditate un contributo per i costi fissi sostenuti durante la sospensione delle attività, entro il limite massimo del 90% del budget e sulla base di presupposti e criteri predeterminati; la verifica amministrativa non comporta discrezionalità sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Il comma 5-bis si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria...

  Estende l’applicazione della disciplina del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie nei limiti indicati dalla norma.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, introdotto dalla l. 27/2020

  Al fine di impiegare il personale sanitario delle strutture pubbliche o private prioritariamente nella gestione dell'emergenza, le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti...

  Costituisce il presupposto normativo del potere regionale di sospendere le attività sanitarie ordinarie differibili e non urgenti durante l’emergenza.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice ordinario, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata dalla Regione per sostenere la giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni di pubblici servizi, ma il TAR ha ritenuto che la controversia riguardasse contributi e sovvenzioni pubbliche, non una materia di giurisdizione esclusiva.

Massime di principio

• Le controversie sulla spettanza, sulla revoca o sull’annullamento di contributi e sovvenzioni pubbliche appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione compete soltanto verificare l’esistenza dei presupposti predeterminati, senza discrezionalità sull’an, sul quid e sul quomodo dell’erogazione.
• La controversia relativa a contributi emergenziali spettanti alle strutture sanitarie private accreditate per la sospensione dell’attività ordinaria durante l’emergenza Covid rientra nella giurisdizione ordinaria quando la normativa statale e regionale predetermina beneficiari, presupposti, criteri di quantificazione e limite massimo del ristoro.
• La previsione di criteri oggettivi di quantificazione del contributo, quali la riduzione del fatturato e i costi del lavoro, esclude la natura discrezionale della posizione del beneficiario e radica la pretesa nella consistenza di diritto soggettivo.
• Il fatto che la controversia investa formalmente l’annullamento d’ufficio di una delibera regionale non determina di per sé la giurisdizione amministrativa: occorre considerare la natura sostanziale della situazione giuridica controversa e verificare se l’atto incida su un beneficio patrimoniale direttamente riconosciuto dalla legge.
• Quando il giudice amministrativo declina la giurisdizione in favore del giudice ordinario, la causa può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

Come è indicizzato