Sentenza n. 4969/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha inizialmente chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune sull'istanza di permesso di costruire presentata il 4 aprile 2025, nonché, in subordine, l'attestazione del decorso dei termini e l'accertamento della formazione del silenzio-assenso ai sensi dell'art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001. L'istanza riguardava la realizzazione di una struttura al servizio dell'industria su un'area classificata dal PRG in zona L, con destinazione riferita ad attrezzature collettive al servizio dell'industria. Nel corso del giudizio il Comune ha adottato un diniego espresso, fondato, tra l'altro, sulla necessità di un piano attuativo previamente approvato, sull'insufficiente urbanizzazione dell'area, sull'incompletezza degli elaborati progettuali, sulla violazione della normativa in materia di impianti e fonti rinnovabili e sulla mancata precisa indicazione della destinazione d'uso dell'edificio. Con motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato il diniego deducendo: la formazione del silenzio-assenso e la conseguente carenza di potere del Comune; la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per la divergenza tra preavviso di rigetto e provvedimento finale; la violazione delle norme tecniche di attuazione del PRG e della delibera commissariale n. 75/2003; la violazione dell'art. 12, comma 2, d.P.R. 380/2001 per non avere il Comune considerato la possibilità di subordinare il titolo all'impegno della richiedente a realizzare le opere di urbanizzazione; il difetto di istruttoria sulla situazione concreta dell'urbanizzazione; e l'illegittimità del diniego per la richiesta di progetti impiantistici che avrebbero potuto essere prodotti prima dell'inizio dei lavori.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo perché, con l'adozione del diniego espresso, è venuto meno l'interesse alla condanna del Comune a provvedere. Ha invece rigettato i motivi aggiunti. Ha escluso la formazione del silenzio-assenso perché il PRG e il piano particolareggiato subordinavano l'edificazione alla previa approvazione di un piano attuativo, mai approvato. In tale situazione l'istanza non era sussumibile nel modello normativo astratto del permesso di costruire, non essendo il titolo edilizio sufficiente a legittimare l'intervento. Il TAR ha inoltre rilevato che l'istanza non indicava in modo preciso la destinazione d'uso dell'edificio: la generica formula struttura al servizio dell'industria non definiva l'oggetto e i limiti dell'eventuale titolo, rendendo la domanda strutturalmente inconfigurabile anche ai fini del silenzio-assenso. La censura relativa all'art. 10-bis è stata respinta in ragione della natura plurimotivata del diniego: anche ammettendo che alcune ragioni fossero state introdotte solo nel provvedimento finale, il diniego restava sorretto da motivazioni già presenti nel preavviso, tra cui la mancanza del piano attuativo, l'inadeguatezza degli elaborati e la mancata urbanizzazione. Sono state respinte anche le censure urbanistiche, poiché la ricorrente non aveva contestato efficacemente che gli strumenti urbanistici subordinassero l'edificazione al piano attuativo. La delibera commissariale del 2003 non dimostrava l'integrale urbanizzazione dell'area né l'avvenuta eliminazione della necessità di pianificazione attuativa; indicava piuttosto il disattendimento del piano vigente e la necessità di un nuovo ridisegno organico delle infrastrutture, mai approvato. L'impegno della ricorrente a realizzare le opere di urbanizzazione non era sufficiente, mancando il presupposto stesso dell'edificabilità diretta mediante permesso di costruire. Il TAR ha inoltre affermato che spettava alla privata istante provare le condizioni di urbanizzazione idonee a giustificare, in via eccezionale, l'edificazione diretta. Le ulteriori censure sono state assorbite perché la legittimità di una sola autonoma ragione è sufficiente a sostenere un atto plurimotivato. Nulla è stato disposto sulle spese, poiché il Comune non si è costituito.

Norme richiamate

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il silenzio-assenso sul permesso di costruire non si forma quando l'intervento è subordinato dagli strumenti urbanistici alla previa approvazione di un piano attuativo non approvato o quando l'istanza è strutturalmente inconfigurabile per la mancanza di elementi essenziali, quale la precisa destinazione d'uso.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla pretesa inefficacia del diniego tardivo; la decisione non ne fa autonoma applicazione, escludendo comunque la formazione del silenzio-assenso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La divergenza tra preavviso di rigetto e provvedimento finale non determina l'annullamento quando l'atto plurimotivato resta fondato su ragioni autonome già comunicate nel preavviso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato dalla ricorrente con riguardo ai vizi partecipativi; il TAR ha ritenuto comunque decisiva la permanenza di autonome ragioni ostative già rappresentate nel preavviso.

• art. 12, comma 2, d.P.R. 380/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  L'impegno del privato a realizzare le opere di urbanizzazione non consente il rilascio del permesso quando manca il presupposto dell'edificabilità diretta, perché lo strumento urbanistico richiede previamente un piano attuativo e non è provata una situazione eccezionale di urbanizzazione completa.

• art. 11, comma 1, d.lgs. 28/2011

  gli impianti di produzione di energia termica devono essere progettati e realizzati in modo da garantire il contemporaneo rispetto della copertura, tramite il ricorso ad energia prodotta da impianti alimentati da fonti rinnovabili, del 50% dei consumi previsti per l’acqua calda sanitaria e del 50% della somma dei consumi previsti per l’acqua calda sanitaria, il riscaldamento e il raffrescamento

  Richiamato tra le ragioni del diniego; la relativa censura è stata assorbita perché il diniego era già validamente sorretto dalla mancanza del piano attuativo e delle condizioni per l'edificazione diretta.

• d.m. 37/2008

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato tra le ragioni del diniego per l'assenza dei progetti degli impianti; la relativa censura è stata assorbita.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso sul permesso di costruire non può formarsi quando lo strumento urbanistico subordina l'edificazione alla previa approvazione di un piano attuativo che non sia stato approvato, poiché il permesso di costruire, anche formatosi per silentium, non sarebbe titolo sufficiente a legittimare l'intervento.
• Ai fini del silenzio-assenso, l'istanza deve essere almeno aderente al modello normativo astratto e contenere gli elementi essenziali per individuare l'oggetto e i limiti dell'autorizzazione richiesta; la mancata precisa indicazione della destinazione d'uso dell'edificio può rendere la domanda strutturalmente inconfigurabile e impedire la formazione del titolo tacito.
• L'obbligo di piano attuativo può essere eccezionalmente superato solo in presenza di una situazione di fatto compiutamente urbanizzata e incompatibile con la pianificazione attuativa; la mera esistenza di opere o il mutamento non organico dell'assetto dell'area non dimostrano tale presupposto.
• Quando l'edificazione diretta è esclusa dallo strumento urbanistico per la necessità di un piano attuativo, l'impegno del richiedente a realizzare contestualmente le opere di urbanizzazione non è sufficiente a consentire il rilascio del permesso di costruire, perché manca il presupposto urbanistico dell'edificabilità diretta.
• A fronte di una previsione urbanistica che subordina l'edificazione al piano attuativo, spetta al privato che invoca l'edificazione diretta provare la sussistenza della situazione eccezionale di sufficiente urbanizzazione idonea a derogare a tale obbligo.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, la legittimità di una sola ragione autonoma e sufficiente a sorreggere il dispositivo rende superfluo l'esame delle censure rivolte contro le ulteriori motivazioni.

Come è indicizzato