Cassazione Civile, Sentenza n. 5590/2020 del 28/02/2020

Esito

La controversia

La Procura regionale della Corte dei conti aveva convenuto la presidente di un gruppo parlamentare dell’Assemblea Regionale Siciliana per ottenere il risarcimento di 244.097,64 euro, a titolo di danno erariale, in relazione a contributi assegnati al gruppo tra il 3 novembre 2010 e il 24 agosto 2012 e asseritamente utilizzati per finalità non istituzionali. In primo grado la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana aveva rigettato le eccezioni preliminari e condannato la convenuta a pagare 157.011,06 euro. In appello, la Sezione giurisdizionale d’appello aveva respinto l’impugnazione principale della convenuta e accolto parzialmente l’appello incidentale del Procuratore generale, elevando la condanna a 181.763,56 euro. La ricorrente ha proposto ricorso per cassazione, ai sensi dell’art. 362 c.p.c., articolato in due motivi, entrambi diretti a contestare la giurisdizione della Corte dei conti. Con il primo ha dedotto la violazione degli artt. 4 e 6 dello Statuto siciliano, del R.D. n. 1214 del 1934, dell’art. 1, comma 4, della L. n. 20 del 1994 e dell’art. 103, comma 2, Cost.: ha sostenuto che l’insindacabilità delle funzioni dei deputati regionali e la riserva di regolamento interno dell’Assemblea avrebbero sottratto alla giurisdizione contabile la gestione dei contributi, e che il giudice contabile non avrebbe accertato se le attività contestate rientrassero nell’autorganizzazione interna del gruppo. Con il secondo motivo ha dedotto che, nel periodo dei fatti, la normativa regionale non prevedeva uno specifico vincolo legislativo di destinazione dei contributi e che il regolamento interno dell’ARS sarebbe rimasto silente fino alla novella del 2014; i decreti del Presidente dell’Assemblea sarebbero stati meri atti interni, inidonei a fondare un vincolo o la giurisdizione contabile. Ha inoltre sostenuto che la disciplina sarebbe assimilabile al finanziamento pubblico ai partiti e che la verifica dell’utilizzo delle risorse avrebbe dovuto essere demandata al gruppo e al giudice ordinario.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato inammissibile il ricorso, esaminando congiuntamente i due motivi perché strettamente connessi. Hanno ribadito che la gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi consiliari regionali rientra nella giurisdizione contabile: i gruppi svolgono una funzione strumentale al funzionamento dell’assemblea, le risorse hanno origine pubblica e il loro scopo è legalmente definito. L’immunità prevista dall’art. 6 dello Statuto siciliano, corrispondente all’art. 122, comma 4, Cost., tutela voti e opinioni e non si estende all’uso illegittimo di denaro pubblico né alla materiale gestione delle risorse. Il controllo contabile, tuttavia, non può sindacare le scelte politiche o di merito del presidente del gruppo; può verificare la conformità alla legge dell’azione amministrativa e la congruità delle spese rispetto alle finalità pubbliche assegnate ai contributi. La Corte ha rilevato che la sentenza contabile impugnata aveva svolto proprio tale verifica, confrontando le spese con le finalità risultanti dalla disciplina applicabile e dalle delibere dell’Ufficio di Presidenza, recepite nei decreti del Presidente dell’ARS. Queste regole potevano integrare il quadro normativo anche prima della novella regolamentare del febbraio 2014: la successiva disciplina della verifica contabile e della qualificazione dei presidenti come agenti contabili non ha introdotto la responsabilità per illecita utilizzazione dei fondi, già accertabile secondo la disciplina ordinaria. Anche un eventuale errore nell’applicazione concreta di tali regole sarebbe stato un errore sul modo di esercizio della giurisdizione speciale, non uno sconfinamento dai suoi limiti esterni censurabile ai sensi dell’art. 362 c.p.c. Non è stata disposta la condanna alle spese del giudizio di legittimità, poiché il Procuratore generale è parte solo in senso formale. È stato dato atto dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Norme richiamate

• art. 362 c.p.c.

  Sicchè, anche un eventuale errore commesso dal giudice contabile nel concreto svolgersi dell’anzidetta verifica non consente di ritenere superati i limiti esterni della giurisdizione spettante al medesimo giudice, giacchè ascrivibile a violazioni di legge, sostanziale o processuale, concernenti soltanto il modo d’esercizio della giurisdizione speciale e non inerenti all’essenza di essa o allo sconfinamento dai relativi limiti esterni.

  Il ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione non consente di censurare un eventuale errore di diritto commesso nell’esercizio della giurisdizione speciale, se tale errore riguarda soltanto il modo di esercizio e non comporta uno sconfinamento dai limiti esterni della giurisdizione.

• art. 6 dello Statuto della Regione siciliana

  L’art. 122 Cost., comma 4, (e il corrispondente art. 6 dello Statuto di autonomia della Regione siciliana) configura un’immunità limitata ad atti tipici, posti in essere in occasione di dichiarazioni e votazioni strumentali all’esercizio dell’attività legislativa e politica, in nessun modo estensibile alla responsabilità civile, penale ed amministrativa dipendente da uso illegittimo di denaro pubblico.

  La guarentigia statutaria protegge voti e opinioni espressi nell’esercizio della funzione assembleare, ma non sottrae alla responsabilità né alla giurisdizione contabile la gestione illegittima di risorse pubbliche.

• art. 122, comma 4, Cost.

  L’art. 122 Cost., comma 4, (e il corrispondente art. 6 dello Statuto di autonomia della Regione siciliana) configura un’immunità limitata ad atti tipici, posti in essere in occasione di dichiarazioni e votazioni strumentali all’esercizio dell’attività legislativa e politica, in nessun modo estensibile alla responsabilità civile, penale ed amministrativa dipendente da uso illegittimo di denaro pubblico.

  L’immunità dei consiglieri regionali non copre l’attività materiale di gestione delle risorse finanziarie dei gruppi e non esclude la responsabilità per il loro uso illegittimo.

• art. 1 L. n. 20 del 1994

  L’accertamento rimesso in tale ambito alla Corte dei conti, affinchè non debordi dai limiti esterni imposti alla sua giurisdizione, non può investire l’attività politica del presidente del gruppo consiliare o le scelte di “merito” dal medesimo effettuate nell’esercizio del mandato, ma deve mantenersi nell’alveo di un giudizio di conformità alla legge dell’azione amministrativa (L. n. 20 del 1994, art. 1).

  Il controllo contabile sulle spese dei gruppi regionali deve limitarsi alla conformità alla legge dell’azione amministrativa e non può trasformarsi in sindacato sulle scelte politiche o di merito del presidente.

• art. 103, comma 2, Cost.

  Questa Corte ha più volte affermato (...) che la gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei consigli regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità erariale, sia perchè a tali gruppi (pur in presenza di elementi di natura privatistica connessi alla loro matrice partitica) va riconosciuta natura essenzialmente pubblicistica in relazione alla funzione strumentale al funzionamento dell’organo assembleare da essi svolta, sia in ragione dell’origine pubblica delle risorse e della definizione legale del loro scopo, e senza che rilevi il principio dell’insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122 Cost., comma 4, non estensibile alla gestione dei contributi, attesa la natura derogatoria delle norme di immunità.

  La giurisdizione contabile in materia di responsabilità erariale comprende la gestione dei contributi pubblici assegnati ai gruppi consiliari regionali, in considerazione della natura pubblicistica della funzione, dell’origine delle risorse e della destinazione impressa dalla disciplina applicabile.

• art. 4 dello Statuto della Regione siciliana

  Pertanto, il quadro normativo di riferimento in base al quale compiere la verifica di conformità tra i fini per i quali i contributi venivano erogati e il loro concreto utilizzo ben poteva, anche prima della modifica regolamentare del febbraio 2014, essere integrato dalle delibere dell’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea regionale che, nel tempo (a partire dal marzo 1988, come specificatamente indicato nella sentenza impugnata in questa sede), hanno previsto e regolato l’assegnazione del contributo ai gruppi assembleari, delineandone i fini e prevedendo compiti di vigilanza del presidente del gruppo sulla “corretta utilizzazione dei contributi stessi”, essendo dette delibere pur sempre espressione della potestà spettante all’Ufficio di Presidenza in base al regolamento interno dell’ARS (segnatamente, art. 11), autorizzato dallo statuto della Regione siciliana (art. 4) e, dunque, costituendo disciplina cogente secondo il disegno ordinamentale, in linea con l’autonomia differenziata garantita alla Regione siciliana.

  La riserva statutaria di regolamento interno non esclude che le delibere dell’Ufficio di Presidenza, adottate nell’ambito della potestà regolamentare dell’Assemblea, disciplinino in modo cogente l’assegnazione, le finalità e la vigilanza sull’utilizzo dei contributi.

• art. 117, comma 2, lett. l), Cost.

  Nè, del resto, alcuna fonte regionale (anche se di autonomia differenziata, come, nella specie, l’art. 4 dello Statuto siciliano, il quale dispone: “L’Assemblea regionale elegge nel suo seno il Presidente, due Vice Presidenti, i Segretari dell’Assemblea e le Commissioni permanenti, secondo le norme del suo regolamento interno, che contiene altresì le disposizioni circa l’esercizio delle funzioni spettanti all’Assemblea regionale”) potrebbe introdurre “nuove cause di esenzione dalla responsabilità penale, civile o amministrativa, trattandosi di materia riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale, ai sensi dell’art. 117 Cost., comma 2, lett. I)”.

  La disciplina regionale non può introdurre nuove cause di esenzione dalla responsabilità penale, civile o amministrativa, materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115 del 2002

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del citato art. 13, comma 1 bis.

  In caso di rigetto, inammissibilità o improcedibilità dell’impugnazione, ricorrendone i presupposti, è dovuto un ulteriore contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso.

Massime di principio

• La gestione dei contributi pubblici assegnati ai gruppi consiliari regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti per responsabilità erariale, poiché le risorse sono pubbliche, la loro destinazione è definita dalla disciplina applicabile e i gruppi svolgono una funzione strumentale al funzionamento dell’assemblea.
• L’immunità riconosciuta ai componenti delle assemblee regionali per opinioni e voti espressi nell’esercizio delle funzioni non si estende alla gestione materiale dei fondi pubblici né esclude la responsabilità per il loro uso illegittimo.
• Nel controllare l’impiego dei contributi di un gruppo consiliare, la Corte dei conti può verificare la conformità alla legge dell’azione amministrativa e la congruità delle spese rispetto alle finalità pubbliche assegnate; non può invece sindacare le scelte politiche o di merito compiute nell’esercizio del mandato.
• Le regole di destinazione e vigilanza sui contributi possono risultare, anche in assenza di una disciplina regolamentare successiva e specifica, dalle delibere dell’Ufficio di Presidenza adottate in base al regolamento interno e allo statuto, quando tali atti disciplinano cogentemente l’assegnazione e le finalità delle risorse.
• Nel ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, l’eventuale violazione di legge commessa dal giudice speciale nell’applicazione delle norme non integra, di per sé, un superamento dei limiti esterni della giurisdizione ed è quindi estranea al sindacato previsto dall’art. 362 c.p.c.

Come è indicizzato